官僚自主性 所谓官僚自主性

）

性质，为官僚实现预算最大化愿望、实施自主权奠定了坚实的客观基础 （。所谓双边垄断关系是指，如果将政府政

策及提供服务统称为政府提供的公共物品的话 ，议会作为民选机构，代表了全体公民对公共物品的需求，是公共物

品的唯一买家；而官 僚机构执行立法的过程就是实际生产公共物品的过程，它是公共物品唯一的提供者（卖家）。

因此，议会与官僚机构各自垄断了公共物品的生产和消费，形成相当稳定的双边垄断结构。在这种双边垄断关 系中，

由于官僚与政治家各自所掌握的有关公共物品生产的信息不对称，这种双边垄断关 系是不平衡的。

这种不平衡直

接导致 了官僚机构占居决策优势

作为公共物品的唯一供应者，官僚完全了解公共物品真实的生产成本。在与议会就预算（ 公共物品的需求价格）

进行讨价还价的过程中，官僚了解议会的偏好（需求曲线），而议 会缺乏手段获取有关生产成本的准确信息，结果

是官僚可以提出高于实际生产成本的预算 标准，并向议会谎称这一高成本是唯一可行的选择，通常情况下议会在面

对官僚提出的“ 要不要”类似通牒的预算建议方案时，即便心有疑虑，除了接受也别无选择。尼斯坎宁的结论可概

括为，官僚机构凭借其对公共物品生产者地位的垄断而实际上获取了在公共决策中的优势。

80

年代， 公共选择学派的一些学者探求从新的视角分析官僚自主性问题。麦克卡宾斯，诺尔和温格斯特三人

（为方便起见，三人在学界被统称为

McNollgast

）在

80

年代后期共同发表了两篇 著名文章，他们借用经济学中

的委托

-

代理理论透视民选政治家与官僚之间关系，用代理人的地位优势解说官僚自主权的生成。他们认为政治家和

官僚实际组成了公共物品生产和消费的委托

-

代理关系，政治家代表公民成为公共物品生产的委托方，决定公共物品

的需求量；而官僚 则接受政治家的委托，直接代理生产公共物品，无权决定生产的规模和利润水平。根据委托

-

代理

理论，委托

-

代理双方的权利和义务由双方达成的契约加以规定。这一契约在民选政治家与官僚之间体现为议会立法< /p>

和行政领导的指令。委托方明确表明自己的利益需求，并承诺代理方实现目标后的报偿方式 。代理方除了忠实贯彻

执行委托方意愿外别无他求，除非委托方授予其一定的自由裁量权 ，否则其行动完全受委托方的意志支配。但在现

实中，这一委托

-

代理关系已被扭曲，即作为代理人的官僚机构已很大程度上脱离了委托人的控制，根据 自我利益需

要而自行其事，他们将这种政治家对官僚失控的状况称为“

< br>

官僚机构的代理松驰”

根据委托

-

代理关

系理论，委托

-

代理双方对生产信息的占有也是不平衡的， 代理人由于直接从事具体生产，垄断了相应的生产信息，

他可以向委托人虚报生产成本， 委托人一般缺乏有效手段控制代理人自行其事的状况。因此，政治家与官僚组成的

委托< /p>

-

代理关系也逃避不了这样必然的结局，即官僚凭借其信息优势而 架空了政治家对其的控制。

二、官僚自主权的影响

< /p>

公共选择理论认为，

官僚自主权不仅直接危害了代议民主制的基石 ，

而且，

导致了现代政府所固有的许多弊端，

< br>为此，他们提出了一系列假说说明官僚自主权的种种后果。

俘获假说：官僚自主权的存在和强化导致了官僚机 构成为利益集团追求私利的工具。一旦官僚机构取代政治

家主导公共决策，它必然成为各 个利益集团追逐的目标，通过合法的利益诉求和非法的政治交易，少数利益集团最

终都会 将官僚机构变成他们追求各自私利的工具。官僚机构被利益集团操纵也即“俘获”（

ca ptured

）的结果，就

是少数特殊利益集团的利益得到不成 比例的满足，政府不再是多数的代表，难以对多数负责，社会不公平、非正义

的现象难以 遏制。

过度开支假说：政 府开支居高不下是由预算最大化的官僚和公共物品的生产方式共同决定的。按尼斯坎宁的分

析，由于官僚都是预算最大化者，政府预算将大于议会及公民所偏好的公共物品水平。而且，官僚机构的垄断权 力

越大，过度开支的比例就越大。官僚的预算最大化方案之所以能在议会中成功是由公共 物品的生产方式特点决定的。

就经济学而言，生产者确定产量的方式一般可分为需求约束 产量和预算约束产量两种类型。前者指生产者根据消费

者的需求确定自己的产品数量；后 者则是生产者依据已有预算来确定产品数量。本来，政府公共物品的生产量应是

依据社会 的需求采取需求约束产量方式，即以销定产，生产者（政府）应该在一定产量的条件下尽量压缩生产成本，

节约社会在生产公共物品上的资源消耗。但因为政府提供的公共物品的特殊性，它只能整体而不 能以单位价格出售，

即议会只能以整笔预算拨付而非单位价格预算方式向官僚机构“订货 ”，因此，政府公共物品的生产实际变成了预

算约束产量的生产方式。而且，由于政府一 般都规定，每个机构每年度的预算节余不能由官僚机构据为已有，必须

上交国库，这对官 僚机构来说，不仅其降低生产成本的努力得不到回报，而且还会使议会根据降低后的生产成本拨

< br>付下一年度的预算，在这种条件下，个人利益最大化的官员，不仅不会主动节约公共物品的生产成本，反而 会浪费

性开支，最大限度地用尽预算甚至超支。因此，政府预算实际成为公共物品的需求 价格，要预算最大化，必然意味

着产量最大化。

生产无效率假说：政治家与官僚组成的公共物品生产 的双边垄断关系决定了政府的公共物品生产必然缺乏效

率。由于对信息的垄断，以及其它 机构对官僚机构的监督乏力，官僚机构缺乏提高公共物品生产效率的动力，因此，

在提供 同种物品的条件下，官僚机构较追求利润的企业为低。政府的效率是提供相同或相似公共物品潜在竞争力的

函数。官僚自主性越大，其生产无效率的潜力越大。

供应过剩假说：少数利益集团对自我利益的追求使 政府倾向于提供超过社会实际需要的、过量的公共物品。

因为，除非某项决策直接关系选 民眼前利益，否则，选民不会关心与决策相关信息，即一般情况下，选民是“理性

无知” 的。但是，与普通选民态度相反，某些利益集团在涉及与已相关的决策问题时，不仅十分了解相关的生产信

息，而且从个人利益出发，以集体力量共同追求个人利益最大化的预算水平。这些集团与相应官 员对政策的影响，

自然会大于一般选民。因此，政治均衡就可能出现在公共物品的供给量 大于其净收益最大化的水平。

本密集型公共生产方式假说：由于官僚的待遇与其任职期限直接相关，作为个人利益最大化的追求者，他们只

关心眼前待遇，偏好高消费、方便快捷的生产过程。因此，官僚机构往往比生产同种公共 物品的私人机构使用更多

的资本密集型生产技术，其结果是政府机构往往享有现代化水平 最高的工作条件。

选择性效率（

selective

e fficiency

）假说：官僚为了追求个人利益，对委托人的委托任务可采取有选择 地、

区别的对待方式，即官僚机构以“选择性效率”去完成政治家委派的任务，对于已有 利的任务高效率完成，而对于

已不利或关系不大者，则拖拉、勉强应付。通过“选择性效 率”，官僚机构实际上重新编排了政府政策及服务的轻

重缓急，而在这重排过程中，官僚 的意志，即代理人意志，取代委托人而发挥着决定性作用。

综上种种，可以看出官僚自主性的发展是现代政府存在的不负责任和效率低下等问题的重 要根源。

三、官僚自主性的矫治

< /p>

官僚自主性的实质就是官僚能够有效地追求私利。如上所述，其对政府和社会的危害十分严 重，它不仅直接违