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英国养老制度市场化改革的影响
(
一
)
20
世纪
80
年代和
90
年代，
世
界各种不同性质的一些主要经济体都不同程度地掀起了
“
市场<
/p>
化改革
”
的浪潮：放松对资本项目的管制
，允许资本投资的自由流动；对国有企业进行产权
改革，
将国营
企业私有化；
普遍降低高收入阶层的边际税率，
运用立法和经济
手段为经济体
系创造更加富有弹性的劳动合同和工资谈判制度等。
市场化改革的中心内容，
是赋予市场机
制在资源配置和价格决
定中的主导作用，
减少政府行政力量对微观经济主体行为和宏观经济
运行过度和不当的干预。
与众不同的是，
在发达国家中，<
/p>
英国的改革决心最大、
行动最彻底。
从<
/p>
20
世纪
80
年
代的撒切尔时代到
21
世纪的布莱尔执政时期，经济政策的目标
取向都是紧
紧围绕这个中心而制定的。
撒切尔执政时代所进行的主要市场化措施有：
把国有企业私有化，
出售公共住房；
制定法律
削弱工会力量，
< br>弱化工资刚性；
在保留福利国家制度的前提下，发展私人部门福利计划，制
定经济激励政策刺激工作人口选择私人部门养老金计划；降低失业人口在失业期间的待遇，
鼓励人们积极寻找工作。
随后的梅杰政府的经济政策基本上是
“
萧规曹随
”
，
把撒切尔时期没
有私有化的许多大的、
有一
定行业垄断性的企业如铁路等企业出售给私人部门；
为增加劳动
力市场的弹性，进一步废除了
“
工资理事会（
< br>WageCouncils
）
”
组织。布莱尔工党执政后，继
续推进市场化倾向的改革，为鼓励雇员自主创业，为他们在
创业期间提供免税的税收优惠；
进一步深化福利制度改革，
建立
以鼓励工作为核心的福利体系；
在金融政策领域，
把英国中
央银行
——
英格兰银行从原隶属于财政部的
体制中独立出来，
赋予它独立的货币政策裁量权，
从此，
英格兰银行可以完全根据自己的专业眼光来判断经济形势的热度，
相机
抉择货币政策。
经过连续
20
多年的改革，英国的宏观经济状况得到根本性的好转，表现为英国经济的自由
< br>度得到极大的增强。根据福雷泽研究所（
FraserInstitute
）的报告。到
1999
年，英国经济自
由化程度在经合组织（
OECD
）国家中排名
仅仅低于新西兰，超出美国，排名第二位，远远
超过它在欧洲的主要竞争对手；
英国现实经济竞争力和潜在竞争力都跨入了
OECD
国家的前
列，产出指标也有很大改善。虽然没有像美国那样出现以
< br>“
新经济
”
为主导的繁荣，但英
国改
革
20
年来所取得的就业与实际工
资同步增长的成就是其它所有竞争对手所没有的，即使世
界头号经济强国美国，也只是到
90
年代的中后期
“
< br>新经济
”
发展如火如荼的时候，才实现就
业率与实际工资收入同时增长的目标。
在研究英国经
济体制改革过程中人们会发现，
社会养老制度改革是英国宏观经济改革的一个
重要组成部分。
从微观上看，
社会养老制度是解决
工薪雇员养老时期收入来源的问题；
从宏
观上看，
社会养老政策对许多宏观经济要素产生多方面的影响。
与其它经济部门一样，
英国
社会养老体制也同样经历了
20<
/p>
余年的
“
市场化
”
改革，
现在已经形成了比较完善的体系结构，
在国际社会赢得了比较高的评价。在英国的社会养老政策改革过程中，
1986
年推出的个人
养老金计划具有深远的意义，
它不但解除了英国政府未来的养老财政负担，
对其它宏观经济
要素的影响也最为明显。本文主要通过对英国
1986
年社会
养老政策改革，特别是个人养老
金计划对英国宏观经济要素影响的研究，
来揭示英国社会养老制度市场化改革对英国宏观经
济稳定发展所起的作用和贡献
。
一、简单回顾英国社会养老制度市场化改革的主要措施
在英国社会养老制度的发展历史上，
两个具有转折意义的社保法案丰富
并改变了英国社会养
老制度结构。第一个法案是
1975
年社保法（
1975SocialSecurityAct
，
1975SSA
）
。该
法案推出
了国家收入关联养老金计划（
StateEarnin
gsRelatedPensionScheme.
以下简称
S
ERPS
）
。在此之
前，在法定的意义
上，英国只有国家基本养老金计划这样一个养老支柱，随着社会、经济的
发展变化这一基
本养老支柱产生了一个很大的问题，即对大多数领取退休养老金的人来说，
依靠基本养老
金无法维持退休后的体面生活，
国家基本养老金的工资替代率很低。
虽然一些
在大公司工作的雇员可能有自愿缴费的职业养老金予以补充，
他们退休后的生活水平比那些
完全靠国家基本养老金的雇员要好一些，
但是，
雇主所设立的职业养老金计划的覆盖面一直
比较低，从未超过
50
％，大部分雇员并未覆盖在内。那些
全部靠国家基本养老金生活的人
往往会陷入贫困。
1975
年社保法案要求全部工薪雇员参加强制性的
SERPS
，
但允许已经是职业养老金计划的成
员继续留在原计划之内。
后来规定，
如果雇主机构提
供职业养老金计划，
在满足一定的条件
下，雇员可以
“
协议退出
”
国家的
SERPS
计划。
SERPS
提供的养老金水平，大约相当于雇员职
业生涯中收入最好的
< br>20
个年头平均工资的四分之一。
在推出
SERPS
以前，
英国政府
对职业养老金计划没有太多的管理和介入，
雇主在设立职业养
老
金计划时享有高度的自由。
推出
SERPS
计划以后，
英国政府开始建立和完善对职业养老金
计划的监
管。
职业养老金计划要获得
“
协议退出
”
的许可，
取得国家对协议退出计划的
国民保
险捐费率折扣，
必须保证
“
协议退出
”
计划的成员在职业养老金计划中
获得的养老金等于他们
能够在国家
SERPS
< br>计划中可能获得的最低保证养老金
（
Guarantee
dMinimumPension
，
GMP
）
。
通过
“
协议退出
”
机制的建立，
职业养老金
计划不再是雇主纯粹自愿设立的，
而需要政府审批、
符合一定规
范并能保证最低养老金水平，
它与
SERPS
< br>一起共同组成了英国社会养老制度中的
第二法定支柱。
第二个法案是
1986
年社保法（
1986SSA
）
。与此前的所有社保法案
相比，该社保法案在以下
几个方面有进一步创新：
第一，
推出了一个全新的养老计划类型。
所谓个人养老金计划，就
是工薪雇员可以
“
协议退出
‘
，
SERPS
，也可以不参加其雇
主提供的职业养老金计划而选择建
立一个完全属于自己的个人养老金账户；
该账户的缴费实行完全的积累制，
由养老金计划的
管
理人负责投资运营，
退休后用积累的基金价值购买年金。
个人养
老金计划不是由国家提供，
也不是由雇主机构提供。
保险公司和
其它金融中介机构负责设计个人养老金计划。
第二，
允
许
”
缴费确定型
“
（下称
DC
型）
的
职业养老金计划
”
协议退出
“SERP
S.
英国的职业养老金计划大
多比照
S
ERPS
设立，因此多是
”
待遇确定型
“
（下称
DB
型）
。由于
DC
型计划与
DB
型计划存
在截然不同的风险结构，为保护养老金
计划成员的利益，
1986
年以前，英国政府不允许
DC
型计划
”
协议退出<
/p>
“SERPS.1986
年社保法允许
D
C
型计划退出
SERPS
，但要求雇主
保证最低缴
费水平。这样，英国政府为雇员提供了可供选择的三种收入相关联的养老金计
划：
SERPS
、
职业养老金计划、个
人养老金计划。
第三，为鼓励雇员参加新推出的个人养老金计划，
政府
将国民保险捐费中的
5.8
个百
分点
（个人缴费率的
2
％，
雇主缴费率的
3.8
％）
退回到个人养
老金账户；此外还有
2
％
的特别奖励金，但只提供给原属于
SERPS
计划、现选择加入
到个人
养老金计划从而退出
SERPS
的成员，
退出职业养老金计划加入个人养老金计划的雇员不能享
受。
1986
年社保法推出的个人养老金计划和让更多的职业养
老金计划
”
协议退出
“SERPS
，标
志着英国把为老年人提供养老保障的主要责任从社会的公共部门
转移给了私人部门，
这项改
革减轻了政府未来的财政负担，改善
了政府的财政状况。因此，相比较而言，
1986
年社保
法具有转折性意义。
进入
< br>90
年代后，英国私人部门养老金计划发展迅速，职业养老金计划和个人养老金计
划覆
盖的工作人口合计超过了公共的
SERPS
计划。
但与此同时，
随着私人部门养老金计划的发展，
其管理中存在的问题也逐渐暴露出来，
其中最突出的问题是职业
养老金计划养老基金的安全
问题和个人养老金计划的高管理成本问题。
< br>私人部门养老金计划均实行积累制，
许多职业养
老金计划
积累了规模庞大的养老基金，
在对养老基金管理的过程中，
发生
了不少危害养老金
计划成员的事件。
1991
< br>年暴露出来的麦克维尔挪用养老基金事件促使英国政府出台了
1995
年社保法。
该法案对职业养老金计划的养老基金管理进行了全方位的规范，
使得养老基金的
管理有法可依，
它从根
本上改变了过去职业养老基金管理中存在的混乱局面，
有效地维护了
养老金计划成员的利益。
在个人养老金计划发展方面，
高昂
的管理成本和销售佣金严重打击
了雇员加入该类型计划的信心，
也背离了政府推出个人养老金计划旨在提高养老金计划覆盖
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