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政策执行模型
政策执行的理论模型
前节对政策实施理论发展进行了简单阐述，其中提到的
许多政策实施模型对政策的实施理论和实际操
作都有很强指导意义。今另辟一节择其要者
介绍如下。
一、政府政策实施模型
<
/p>
范米特与范霍恩在其著作《政策实施过程：一个概念框架》中，将政策的形态区分为两种类
型：一个
是根据政策变动的幅度确定的；另一个则是由参与实施者对目标的共识程度而定
。他们认为，政策变动幅
度的大小与目标的共识程度的高低，既影响政策的形态，也影响
政策实施的效果。据此二人的研究得出四
条规律：
规律一：政策变动愈小，目标共识愈高，则实施效果愈成功；
规律二：政策变动愈大，目标共识愈低，则实施效果不明显；
规律三：政策变动愈大，目标共识愈高，则实施效果好；
规律四：政策变动愈小，目标共识愈低，则实施效果差。
从两人的以上假定可知，
目标
共识对政策的影响要强于政策变动。
在政府政策实施
(impl
ementation
of
intergovernmental
policy)
模型中，范米特和范霍恩确定了六个变量关涉到政策与实施之间的联系。首先
< br>是政策的标准和目标以及政策的资源。其次是组织间的沟通与有效实施、实施机构的特点、经济、社会与< /p>
政治条件以及实施者的意向。确定政策标准或目标的目的在于澄清决策过程中的不清晰之处
。把政策资源
作为一项重要变量是因为有效地实施政策就要充分地调动各方有利因素。组
织间的沟通可以影响政策实施
者的意向。实施机构面临的经济、社会与政治环境对实施过
程亦有着很强的影响。
范
米特与范霍恩的贡献在于找出了若干有价值的因素，
建立了政策与实施之间的关系，
而且也说明了
各变量之间的关系。政府政策实施模型给我们带来如下
的启发：
第一，政策实施的
成功部分取决于实施机构的有效沟通。政策目标与标准作为无生命的信息首先必须
通过传
播系统传达给实施者的意向。假如在实施中出现了沟通方面的问题，可以从政策的目标和标准、组
织沟通与实施活动、执行机构的特点以及执行者的意向此四者的互动关系中找到解决问题的方法。
第二，公共政策的质量部分取决于
实施机构的行政能力，无能的政府的主要外在特征就在于其公共政
策及其实施的无能。在
本模式中实施机构的行政能力须从政治资源、组织沟通与实施活动、实施机构的特
色、政
治、经济与社会环境的互动中去考察。
第三，政策实施的成功与否，不仅需要实施人员了解政策的目标和标准并具备一定的行政能力，而且<
/p>
也需要他们最大程度地认同政策。实施人员在实施政策过程中往往有四种意向：第一种是对
政策进行选择
性认知；第二种是不愿意执行他们不同意的政策；第三种是实施人员由于各
方面的局限，对有些政策根本
不了解或所知甚少；第四种是不管对政策理解程度如何，缺
乏实施的热情，工作消极。此四种意向都会导
致不同程度的对公共政策的拒绝实施，
拒绝的理由不外乎认为政策违背了他们个人的价值观念、
自我利益、
组织认同感或习惯的人际关系。发生这种问题仍需由政策资源、实施机构的特点、组织沟
通与实施活动以
及实施机构的经济、社会与政治环境的互动中寻找解决问题的办法。
二、政策实施的相互调适模型
政策实施相互调适模型又称为
“互动理论模型”
，
是由美国学者麦克拉夫林
(hlin)
在
1976
年所著《互相调适的政策执行：教室
结构之变革》（
Implementation As Mutual
Adaptation: Change in
Classroom Organiz
ation
）中提出的。麦克拉夫林是从教育政策实施机构相互调适的观点观察教育政策
实
施过程。他在对美国当时的教室结构改革问题进行个案研究的基础上，提出教育政策实
施是教育政策实施
机构与受影响者之间对教育政策目标和手段做相互调适的实施（
implementation as mutal adaption
）动
态平衡过程，有效的政策实施取决于两者的互相适应的程度。
麦克拉夫林的相互调适模型包括以下四个方面的条件：
第一，政策实施者与受影响者之间的需求和观点并不一
致，基于双方在政策上的共同利益，从而彼此
放弃或修正自己的立场而主动进行协调、妥
协，以达成双方都可以认同的政策实施方式。
第二，政策实施者与受影响者之间的相互调适过程是一
种双向的平等的交流互动过程，而不是传统的
自上而下的单向的命令控制过程。
第三，政策实施者的目标和手段因环
境因素、受影响者的需求而发生相应的变化。
第四，受影响者的价值取向影响着政策实施者的利益和价值取向。
在此分析的基础上，麦克拉夫林认为：成功的政策实施
依赖于成功的相互调适过程，教育改革的成功
依赖于在制度背景、方案目标与方法以及实
施人员之间的相互调适与适应。
< br>政策实施相互调适模型启发我们政策实施过程是执行组织和受影响者之间就目标或手段作出相互调
适的互动过程，政策实施的有效与否在根本上取决于二者相互调适的程度。
三、政策实施的循环模型
循环模型是美国政策学家雷恩（
）和拉
宾洛维茨（
vitz
）提出的。他们在
1978
年
合著的《实施的理论观》（
Implementation: A Theoretical Perspective
）一书中提出了实施循环模型。
传统政策实施研究依据行政组织原理分析政策问题，
从而使得行政与政策的界限区分不明，循环模式尝试
克服上述弊端而重视政策研究的动态
取向，并在政策的动态过程中寻找一些特别足以解释政策运作的要素
就成为政策研究的重
点。
同时该模式深受美国著名政治学者伊斯顿的政治系统论的影响，
将系统论中的
“反
馈”观念投入到政策过程研究中，从而提
出了“循环原理”（
Principle of Circularity
）。传统政策实
施研究中，行政与政策的界限区分不明显，循环模式则重视政
策研究的动态取向，并试图在政策的动态过
程中探求一些足以解释政策运作的要素。
该模型将政策实施过程分为三个
阶段：拟定纲领发展（
Guideline Development
< br>）阶段、分配资源
（
Resource
Distribution
）阶段、监督执行
（
Oversight
）阶段。而且这三个阶
段是相互循环的过程，并
遵循三个原则：合法原则
(Legal
Imperative)
、官僚理性原则
(Rational-
bureaucratic Imperative)
、共
识原
则
(Consensual
Imperative)
。政策实施的合法原则是指政策实施者必须依法行事。合法原则受四个因
素的影响，即民意代表权力与地位的高低、技术可行程度、立法辨论的争议范围和理清程度、立法者与实
施者支持法律的程度。政策实施的官僚理性原则是指实施者必须认同将要执行的政策，认为它无论
在伦理
上。性质上和行动上都是合理的。官僚理性原则包括两项特性：一是一致性原则（
principles of
consistency
）；二是可执行原则（
principles of workabi
lity
）。政策的共识原则是指有影响力的实施
者只有在具有
争论性的问题上达成共识，实施才可能顺利。
政策实施的循环模型是一个“上令下行”和“下情上达”的过程，其最典型的特征是将政策实施
过程
看作是相互循环、流通不断的动态过程，因而极为重视分析政策实施要素的重复影响
力或循环性，同时强
调监控在政策实施中的重要地位。因而，我们可以用图
7-3
表示政策实施的循环模型。
政策实施的循环理论提示我们在政策实施过程中有必要重视分析政策执行要素的重复影响力
,
必须看到环
境因素对政策执行过程的影响也是具有
重复性的。
四、政策实施过程模型
政策实施过程模型
（
model
of
policy
implementation
process
）
的代表人物之一是美国学者史密斯。
史密斯认为公
共政策是政府有目的的活动，政策的实施可能在社会上会引发紧张甚至导致对抗。因此，史
密斯的实施模型不接受传统政策理论认为每一项政策都是理想化的政策，不会遭到太多抗拒的观点，而认
为政策实施实际上是在理想化政策的周围处置紧张、压力与限制的一个互动过程。
史密斯认为政策实施过程由四个部分组成：
第一，理想化政策。它是政策制定者试图实现的理想的
相互作用模式。
第二，
目标群体。
它由受政策影响而必须采取新的相互作用形式的那些人组
成，
他们直接受政策影响，
并会做出各种反应甚至是抗拒的行为
来回应政府的政策。因而，就政府的政策实施而言，必须有效地应对
目标群体的各种反应
，才会使政策的实施顺畅地进行。
第三，实施机构。它通常是指政府机构中负责政策实施的单位。
第四，环境因素。它包括环境中影响政策实施或受政策
实施影响的那些因素。史密斯认为，可以把环
境因素想象成为
一种约束通道，政策的实施必须经过这个通道。不同的文化、社会、政治和经济状况可能
对不同政策起着支配作用。史密斯列举了发展中国家的例子说明他的观点：在发展中国家，与地方自治有
关的政策，可能在乡村一级受到基本的文化生活和社会生活方式这种环境因素的巨大限制。
以往政策的理论工作者和实际操作
者都把注意力集中在理想化政策这一要素上，醉心制定政策，确定
政策目标和准则。可是
，却较少注意目标群体，对于实施机构和环境的因素也没有给予足够的重视。而史
密斯先
生告诉我们：真正的政策实施过程是在理想化政策之外的，是由目标群体、实施机构、环境因素构
成的动态的系统过程标定的。诚如史密斯在其《政策实施过程》一文中所言：“理想化政策、实施机构、
目标群体、
环境因素四者，
为政策实施
过程中所牵涉到的重大因素。
具体地说，
政策的形式、
政策的类型、
政策的渊源、范围及受支持度、社会对政策的印象，实施机
构的结构与人员、主管领导的方式和技巧、执
行的能力与信心，目标群体的组织与制度化
程度、接受领导的情形以及先前的政策经验，文化，社会经济
与政治环境的不同，凡此等
等均是政策实施过程中影响其成败所需考虑的认定的因素。”史密斯给我们的
重要启发在
于要将政策的主要因素通盘考虑，要重视由反馈等因素对政策制定的影响力，这一切都与强调
环境因素的重要性息息相关。
五、实施博弈模型
实施博弈模型（
model of game impleme
ntation
）是巴达克在其代表作《实施的博弈：法案合法化后
运作》中提出的。将实施过程看成是一种博弈对局。巴达克认为首先应该了解以下概念：（
< br>1
）实施过程中
有关的实施人员与相关人员，
也即竞赛者；
（
2
）
利害关系如何；
（
3
）
策略与技术；
（
4
）
竞赛的资源；
（
5
）
取胜的条件；（
6
）
公平竞争的规则；（
7
）竞赛者之间的信息沟通特点；（
8
）结果的不稳定程度。巴达克
的实施博弈，
是指在政策实施过程中，有关的因素应视为一个整体，这些要素应看作一种对局。巴达克列
出了四种最常见的实施对局，
即
（
1
）
政策资源的分散；
（
2
）
政策目标的偏离；
（
3
）
实施机构的窘境；
（
4
）
实施资源的浪费。现简介如
下：
其一，政策资源的分散
。巴达克指出四种竞赛方式导致政策与资源的分散。第一种是个人或团体轻易
地得到政府
的钱，却拿不出预期的效果。巴达克称之为“便宜钱对局。”第二种称作“预算对局”，是指
行政机关中实施政策的官员都格外注意与预算官员的关系，争取到预算的多少与所实施的政策的强度有密
切的关系。第三种叫做“安逸生活对局”。指由于公务人员的收入有限，因此自然地追求改善
工作环境以
求一种安逸的享受。第四种对局叫做“争利对局”，意指从地方争取中央补助
金形成的政治对局。
其二，
政策目标的偏离。
在政策的实施阶段，
政策目标会有某种程度的改变。
或是因为政策内涵不清，
或是因
为形成政策的共识基础不稳。而公众中也经常发出要求在政策实施中维护他们利益的呼声。所以，
经过社会交涉的政策或回到原点，或遭到扭曲，或根本不能产生某种效果。甚至巴达克认为政策实施是一
种利用其它手段的政策延续，所以上述情况都是正常的。
其三，实施机构的窘境。实施机构会因公众的虚与委蛇
或全面抵制面临难以摆脱的窘境。另外社会变
动较多、缺少合作意识、社会成员能力太低
都会妨碍政策的实施。巴达克认为，尽管管理学知识可以用到
行政执行方面，但管理系统
存在许多不能控制因素很多。所以，他认为“管理的对局”不容易取胜。
其四，实施资源的浪费。巴达克认为由于政策实施人员
的无能、固执、为满足私利无所不为以及管理
权的重叠、任意推卸责任等原因造成实施资
源的浪费。
鉴于政策实施是
一个漫长的过程，巴达克认为在实施过程中最容易出现的问题就是延误。此处所说的
延误
指非故意的延误，这种延误经常发生在计划配合的过程以及集体决策的过程。计划配合中的延误是因
为配合的双方的选择、交往以及做出某种决定而产生的；集体决策中的延误，是指决策的参与者之间互
相
协调和揣度，因而延误了初稿工作的进行。实际上，无论计划配合中的延误还是集体决
策中的延误都没有
脱出巴达克的实施对局，可以说延误的两种情况，就是两种对局。不过
巴达克认为，只有透过有关人员的
审慎谈判，才能解决延误的问题。巴达克给我们的重要
启发是：在政策实施过程中，实施的策略和技巧是
非常关键的，而且策略和技巧是在不稳
定的情况下设计的。
六、政策实施的组织模型
2
0
世纪
70
年代，
随着政策实施研究的深入，
以及深受当时各种组织理论学者的各种组织理论的影响，
政策学者们逐渐认识到，政策实施的效果主要取决于组织结构
的问题，因为行政单位本质上是一个组织，
组织是政策实施过程研究的基础，因此对组织
的研究成为政策实施模型研究的方向，从组织理论的角度探
讨政策实施一直是学者们普遍
关注的焦点。
组织模型研究的优点：
第一，使处理政策实施过程中的复杂问题分解，得以简单化。
第二，使政策实施问题可以专门单列出来，成为处理的对象。
第三，政策问题在分配到专业单位后可以使实施者的责任明晰。
美国著名的政策学者爱尔莫尔（
）在
1978
年《公共政策》杂志
上首次提出了政策实施的
组织模型
（
o
rganizational
Model
）
< br>，
并在其代表作
《社会方案实施的组织模型》
（
Organizational
Models
of Social Program Implementation
）中提出了自己的理论框架。由于当时的组织理论众说纷纭，无法概
括出一个综
合统一的组织模型，爱尔莫尔就总结了四种组织模型，命名为：系统管理模型（
Syst
ems
Management
Model
）、官僚过程模型（
Bureaucratic
Process
Model
）、组织发展模型（
Organizational
Development
）、冲突妥协模型（
< br>Conflict and Bargaining Model
）。系统管理模
式特点在于依赖组织的
目标导向和科层制来追求效率最大化；官僚过程模式认为公务人员
的实施裁量权和行为方式左右了政策实
施；组织发展模式是一种认定政策实施成功的关键
在于基层的小型组织的上行模式；冲突妥协模式认为政
策实施不过是组织行为者追求各自
目标的博弈过程。当前政策实施的组织模式有两种范式：工具范式
（
Instrumental
Paradigm
）和社会行
动与结构主义范式（
Social
Action
and
Structuralist
Paradigm
）。
其中工具范式，站在管理主义的立场，
建立在实证主义哲学的基础上，它视组织为追求政策执行目标的途
径和手段，为了达到政
策实施目标就必须强化达成目标的工具；而社会行动与结构主义者范式则认为政策
执行目
标的实现无法以既定的管理架构与目标导向的执行工具加以规范，领导阶层必须拿出实际行动，以
组织参与者的心态，用将心比心的方式深入了解执行者的意向与态度，以营造妥协性的次序系统，建构出
彼此都能认同的执行架构。
政策实施的组织模型提示我们，在实施某项政策时不仅关注系统管理模式、官僚过程模式
和组织发展
模式，而且特别注意组织在权力和资源配置过程中的互动关系；不仅要关注组
织中的政策实施者的认知、
态度和立场，而且，还要尽可能把握政策失势者所处的历史环
境和社会网络关系
七、宏观与微观实施模型
宏观与微观实施模型是伯曼（
）在他的
《宏观与微观实施的研究》一文中提出的。伯曼认为
政策实施在制度背景下划分为联邦政
府层次的宏观实施与地方政府层次的微观实施，对地方分权的美国，
具有理论和实践上的
意义。
首先，宏观实施是美
国联邦政府必须实施的全国性政策。宏观实施的制度基础整个政治体系，因而行
政机关、
各级法院、利益集团乃至地方政府都影响宏观实施的成效。由于参与宏观实施的行为角色各自为
< br>政，所以，实际的宏观实施组织的构成是相当松散的。这也造成了许多障碍，妨碍了政策目标的实现。这< /p>
主要归为下面四个原因：（
1
）政策实施
的参与者的目标不一致，甚至导致冲突发生；（
2
）参与者的权
势
不均衡，
容易发生利益上的竞争与冲突；
（
3
）
因为政策资源始终是稀缺的
，
政策资源的分配难以令人满意；
（
4
）实施机构太多，价值、观念、立场不同，相互的沟通很难进行。伯曼还指出宏观的政策
实施可以分为
四个阶段：第一，行政阶段。是指政府将权威性转化为某项特定而具体的政
府计划，在此阶段，政府的政
策愈模糊，则实施机构的裁量权愈大，对政策的影响力也愈
大；第二，采纳阶段。这是指政府计划被地方
层次政府所接受，并付诸实施。不过在计划
方针与实施方针之间可能产生脱节的现象；第三，微观实施阶
段。是指地方政府对中央政
府的政府所作的反应和调适，从而确定实施方案，将其他诸实施；第四，技术
效力阶段。
是指地方政府实际的实施状况对于政策结果产生影响的阶段。
其次，微观实施是指地方政府对中央政府的政策做出反应后，以自己的实施方案进行的政
策实施。伯
曼认为微观实施意味着组织特性与实施方案之间的相互调适过程。在此过程中
呈现出三种基本特点：
(1)
互动性。在提供公共服务的实施者
与享受服务的受益者之间存在着双边互动关系，而非单向一致关系，微
观实施可能因为受
益者之间存在双边互动关系，而非单向一致关系，微观实施可能因为受益者的信息反馈
而改变其实施规范；
(2)
冲突性。地
方层次所提供的社会服务，往往出现多元的、冲突的与无法加以衡量的
政策目标，致使实
施之际缺少指导地方政府与环境之间的开放关系。微观实施的成效往往受这种开放关系
带
来的不确定因素的影响而大打折扣。伯曼指出了微观实施具有阶段性，他认为微观实施可以分为三个阶
段：第一，动员化阶段；第二，调适阶段；第三，制度化阶段。动员化阶段是指地方政府动员所有的 政治
资源进行实施方案的拟定。在此阶段必须要有充分的实施计划，同时，实施计划也要
标准化，即成为组织
标准作业程序的一部分；调适阶段是指实施前实施方案的调适阶段。
在此阶段，实施者可以采取四种不同
的调适方法即不执行、协作、技术研修以及相互调适
；制度化阶段是指地方政府将实施的政策变成有约束
力的准则。地方层次的微观实施必须
经过制度化的阶段，才能产生预期的政策效果。虽然伯曼将微观实施
划分为三个阶段，而
他认为这只是概念上的划分，实际上这三个阶段是不能截然分开的，是相互联系的整
体。
就像微观实施的三个阶段在
概念上是分离的一样，微观实施与宏观实施这两个层次也是不可分离、相
互调适的实施方
式。伯曼强调宏观实施与微观实施的模式在处理中央和地方关系上的实用性。
伯曼的模型给我们的最大启示是：
< br>重大的全局性政策问题需要宏观的政策来解决，
这样的政策在实施
时要保持其完整性及实施的一贯性，但是，宏观实施是与微观实施紧密相关的，微观实施包含在宏观实施
之中，又具有自己的个性。成功的政策实施既有宏观的实施，又有微观之实施，而两种实
施本质上应该是
配合和协调的。
八、实施变量模型
公共政策学者一般认为政策过程包含三种相互联系的政策环境，
即政策
制定的环境，
政策实施的环境
和政策评估的环境。每一种环境都
有其功能，在政策制定的环境中具有许多条件都能影响政策的实施与评
估，同样在政策的
实施与评估过程中也可产生影响政策制定与评估的条件。萨巴提尔和梅兹曼尼安是两位
注
重环境因素对政策实施过程影响的学者。他们建立的政策环境模式与其他学者的不同之处在于，两人将
政策实施过程视为模式的因变量，将环境因素视为自变量，在实施某项政策时，不断受到政策环境中 的因
素影响。因此，他们认为，一个理想的政策实施模式必须不断地与环境因素之间建立
关联。萨巴提尔与梅
兹曼尼安的政策实施模式中的政策实施过程可分为五个阶段：（
1
）实施机构的政策产出；（
2
）目标群体
的服从；
（
3
）
政策产出的实际影响；
（
4
）
权威当局和服务团体所意识到的影响；
（
5
）
法规的修改和
调整。
影响政策实施各个阶段的变量可分为问题的可处理性、政策本身的法定规制能力、
政策以外的法定变量三
大类。下面分述之：
第一，问题的可处理性。是指政策问题本身是否具有能
够处理和办理的性质。问题的可处理性包含四
项内容：（
1
）现存有效的理论和技术及其困难程度；（
2
）目标群体行为的多样性；（
3
）目标群体人数的
百分比；（
4
）目标群体行为亟需改变的幅度。<
/p>
第二，政策本身的法定规则能
力。是指政策本身的资源、地位、目标或指示等要素能否规制政策实施
的能力。
这一能力可分为七部分：
（
1
< br>）
明确而一致的政策目标；
（
2
）
政策本身存有合理的因果关系；
（<
/p>
3
）
充足的财政资源；（
4
）实施机构内部与实施机构之间的整合；（
5
）实施机构的决策规则；（
6
）实施机构
人员的募集；（
7
）机构外人士的正式参与
。
第三，政策以外的非法定
变量。是指政策本身以外，足以影响政策实施的因素，包括六个方面：（
1
）
社会经济条件与技术；
（
2
）公众的支持；
（
3
）大众传媒对政策问题的注意程度（
4
）支持团体的态
度与资
源；（
5
）权威当局的支持；（
6
）实施人员的工作热情与领导策略。
政策实施变量模型告诉我们，
如果将政策执行放到一个广阔的范围考察，
那么，
就会涉及到许
多变量，
考察政策实施就必须考察一系列变量关系。政策实施的不同阶段都受到各种变量
关系的影响。
九、府际间政策实施模型
郭谨等人于
1990
年在其著作《政策
实施理论与事务：迈向第三代政策实施模型》中提出了府际间政
策实施模型
(model of intergovernment policy implemention
)
。如图
7-8
所示。这一实施模式包
含三个
变量：
其一，因变量：即州政府的政策实施；
其二，自变量：包括两项—
—联邦政府层次的诱因与限制和州与地方政府层次的诱因与限制，两者形
成交互依赖关系
；
其三，中介变量：包括州
政府本身的决策后果与州政府本身的能力。
前述自变量与中介变量构成州与地方政治的实施次级系统。这一系统包括下列要素：州与地方政府
机
关首长、机关组织、州发言人、州立法委员、地方政府层次的行动者、州政府层次的能
力、反馈等，这些
要素都是互动性的、互赖性的、多元性的动态过程。
< br>
郭谨等人认为，政策实施是发生于不同时间和
不同空间的一系列行政与政治决策和行动的过程，政策
实施不仅是发生在科层机构和府际
关系上，还包括不同层级的政府机构和政治单位。该模式假定中央政府
与地方政府之间具
有冲突或合作关系；州政府具有自主裁量权，可以解释联邦计划的内容，也能够了解地
方
政府需要解决的问题；不同时间或不同管辖权下具有不同的实施模式。他们还认为，政策实施在经历两
代模式争论之后，应该从“理论建构”转向“理论考验”，基于此，应该特别重视概念的说明与相关 变项
的运作化，站在长期与比较的基础上运用各种分析技术，使用多元方法，以建立政策
实施的动态层面。
府际间政
策实施模型给我们的启发在于政策实施是一种极度繁复的过程，是一系列发生於不同时间与
空间的行政与政治决策和行为，所有的政策执行都必须考虑政策实施的动态行政，也就是要把握政策执行
的动态性。
以上列举的上述九种政策实施模式只是学者们研究成果的冰山一角，
学者们试图穷举
出所有影响政策
实施的因素，用以构建近乎完美的政策实施模式。然而现实世界中由于影
响政策实施的因素不计其数，影
响政策实施的自变量也很多，因此上述政策实施模式虽然
都自己的特色，但也都只是对政策实施过程本质
的抽象概括，为我们大致展示了政策实施
的现实图景。
、
公共政策执行过程
公共政策执行过程
v
一、政策执行研究的兴起
v
二、政策执行的基本内容
v
三、政策执行力
v
四、提高政策执行力
一、政策执行研究的兴起
v
（一）政策执行研究兴起的背景
v
1
、政策科学早期的认识
v
虽然拉斯韦尔等早期政策科学家把政策执行看成
了政策过程中的一个环节，但是政策
执行并没有引起政策科学学者的足够重视，
政策科学被认为是研究政策制定的科学，
例如德
洛尔的政策科学范式就认为政策科学就是对政策制定的研究，其目标是改善政策制定系统，
提高政策制定的质量；
政策过程被分成元政策制定、
政策制定
和后政策制定
（包括政策制定
和评估等环节）三个阶段。
v
2
、政策执行不受重视的原因
v
天真地假设政策执行过程是简单的且人所共知的
；
强调权威决策者的作用而排除了
“
低
层次
”
官员对政策执行过程负责；执行
过程涉及严重的边界问题，往往难以界定相关的行动
者；时间和资源的巨大消耗。
v
v
（二）政策执行研究兴起的契机
v
1
、美国奥克兰计划没有取得预期的成功
v
1973
年美国学
者普雷斯曼和韦达夫斯基对美国联邦政府的创造就业的机会的政策项目
——“
奥克兰
”
计划的跟踪研究而写成报告
《执行：
华盛顿的宏大计划是如何在奥克兰破灭的》
。
这本书成为
70
年代
“
执行运动
”
兴起的标志。<
/p>
v
2
、政策科学研究视野的拓宽
v
从理论上看，
20
世纪
60
年代末政策科学研究取得突飞猛进
的发展，
要求对政策过程的
各个环节进行全面深入的研究。从实
践上看，
60
年代约斡逊总统发起的
“
伟大社会
”
改革的
许多政策项目并没有取得预期的结果，
客观上提出了为什么比较理想的政策方案及项
目也不
能取得预期的结果这样一个问题，这促使人们从政策执行上寻找原因。
（三）政策执行研究的主要途径
v
1
、自上而下的研究途径
v
这种途径假定，政策是由上层规划制定的，然后
它们被翻译或具体化为各种指示、以
便下层的行政官员或职员执行。
领导人形成政策偏好，
这种偏好随着行政层次的降低而不断
被具体化，为下层行政官员或职员。
v
2
、自下而上的途径
v
这种途径以组织中的个人（即参与政策过程中的
所有行动者）作为出发点，政策链条
中的较低及最低层次被当作政策执行的基础；
客观存在强调政策或项目的成功与否取决于参
与执行项目的行动者的承
诺与技巧。
v
3
、
“
政策
/
行动连续统
”
途径
v
这种途径或多或少有作为前两种途径的综合的意
味。政策制定者将作出限制其他行动
者权力的决策，而行动者将做出规避决策者权力的决
策。这一途径是以权力作为焦点的。
v
4
、工具选择途径
v
政策决策的实质或形式的过程总是包含着在可利
用的政府工具箱选择特定工具。
二、政策执行的基本内容
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（一）什么是政策执行
v
政策执行是一个动态过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源、
采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形成的内容转化为实际<
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效果，从而实现既定政策目标的活动过程。
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v
（二）政策执行过程的主要环节
v
1
、政策宣传：是统一人们思想认识的有效手段。
v
2
、政策
分解：是编制政策执行活动的
“
路线图
”
。
v
3
、物质准备：是财力和物力的准备。
v
4
、组织准备：包括建
立机构、配备人才、制定管理法规制度等。
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5
、政策实验：发现偏差、反馈信息、修改和完善政策、取得具有
普遍意义的经验。
v
6
、全面实施：严格遵循政策的执行基本原则，充分发挥政策执行的功能要素。
v
7
、协
调与监控：贯穿于政策执行的全过程。
v
v
（三）政策执行的基本手段
v
1
、行政手段
v
行政手段是指依靠行政组织的权威，采用命令、
指示、规定及规章制度等方式，按照
行政系统、行政层次和行政区划来实施政策的方法。
它具有权威性、强制性、对象有限性、
时效性的特点。
v
2
、法律手段
v
法律手段是指通过法律、法令、法规、司法、仲
裁工作，特别是通过行政立法和司法
的方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。
v
3
、经济手段
v
经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则
，利用各种经济杠杆，调节政策执行
过程中的各种关系，以促进政策顺利实施的方法。它
有间接性、有偿性、关联性的特点。
v
4
、思想诱导的手段
v
思想诱导是一种以人为中心的人本主义管理方法
，它运用百强制性的手段，诱使政策
执行者和政策对象自觉自愿地支贯彻执行政策，而不
从事与政策相违背的活动。
三、政策执行力
v
（一）政策执行力是多维向量