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国际原子能机构与核保障制度
古祖雪
丁祥高
?
2013-01-29 21:14:03
来源：《厦门大学学报：哲社版》
2008
年
4
期
作者简
介：
古祖雪，丁祥高，厦门大学法学院。（厦门
361005
）
内容提要：
核保障制度作为国际核能秩序的重要组成部分，
是以国际原子能
机构规约的核保障条款为依据，
以核保障协定范本为基础，
以
国际原子能机构与
其成员国或其他当事方之间的保障协定为主要内容，
< br>用以控制核能用于军事目的
的法律制度。国际原子能机构作为国家之间在核能领域
开展多边合作的有效形
式，
既是核保障的制度探索产物，
又为核保障制度的产生、
发展和实施提供了可
资依附的常设机构。中国作为有核国家，虽然曾对核保障制度采取抵制的态度，
但随着国
际关系的变化和自身实力的增强，
已经并正在为核保障制度的完善与实
< br>施发挥着积极的作用。
关
键
词：
国际原子能机构
不扩散核武器条约
核保障制度
核查
核保障制度作为国际核能秩序的重要组成部分，
是控制核能用于军事目的的
法律制度。国际原子能机构（
International
Atomic
Energy
Agency
，以下简
称
为“
IAEA
”）作为国家之间在核
能领域开展多边合作的有效形式，既是核保障的
制度探索产物，
又为核保障制度的产生、
发展和实施提供了可资依附的常设机构。
从某种意义上说，
IAEA
的产生与发展就是核保障制度的产
生与发展。基于这种
认识，本文旨在通过考察
IAEA
核保障制度的源流及其实施机制，认识和把握国
际核能秩序变化的特点和
规律，提供中国参与国际核能秩序建议的一些启示。
一、
IA
EA
的诞生与核保障制度的源流
（一）核保障的制度探索与
IAEA
的诞生
核保障制度是伴随着
IAEA
的诞生而形成的。但国际社会对核保障的制度探
索，早在
IAEA
诞生之前就已经开始了，从最初的酝酿到
诞生，其中特别值得纪
念的事件主要有：
1.1
945
年第一颗原子弹爆炸三个月后，美国总统、英国首相和加拿大总理
一道发布了
“原子能共同宣言”
，
建议联合国设立原子能委员会
（
Atomic
Energy
Commission,NAEC
），研究如何限制核能只用于和平目的，如何从各国武器库中
消灭核武器，<
/p>
如何建立保障措施以确保所有国家遵守它们基于这些目的承担的义
务。
[1]
2.1946
年
1
月
24
日联合国大会通过了第一
届会议的第一号决议，
决定设立
联合国原子能委员会，
“处理由原子能之发现所引起的问题”，
[2]
“确保其仅
为和平目的而使用”，
“摒除国防军备中的原子武
器??”
[3]
之后，美国总统
杜鲁
门即提出了
“巴鲁克计划”
，
主张对核
活动实行国际共管，
置于拟建立的
“国
际原子能开发署”（
International Atomic
Development Authority, IADA
）监
管之下，
从而结束核武器的开发和生产，
并销毁一切核武器。
该计划由于前苏联
的反对而最终流产。
3.1
953
年
12
月，美国总统艾森豪威尔
发表“原子能用于和平（
Atoms for
Peace
）”的演讲，提出一切有兴趣的国家均可共享核技术，但前提是接受保障
监督，
不得将裂变材料用于军事用途。
该计划建议政府将铀
或其他裂变材料交由
一家承担类似“银行”职能的机构控制，并且将这家机构叫作“国际
原子能机构
（
International
Atomic
Energy
Age
ncy
）”。这一设想获得了国际社会的认同。
4.1
954
年，谈判首先在拥有核武器的美国、英国、法国，主要的铀资源国
比利时、
南非、
加拿大，
以及
正与美国谈判采购铀的葡萄牙和奥地利八国之间进
行。
最后形成
的
IAEA
规约草案被提交给前苏联①
和其他联合国成员国，
要求所
有联合国
及其专门机构的成员国提出建议。②
5.1956
年
10
月
26
日，“
IAEA
缔约大会”在联合国总部举行，经工作级别
会议修订后的规约草案于当天获得一致通过。按照规定，规约于
1957
年
7
月
29
日生效，
IAEA
也在当天正式
成立。
可见，
IAEA
是国际社会在进行核保
障的制度探索中逐步酝酿产生的，它的
成立无疑是核保障制度发展过程中最重要的事件。
（二）
IAEA
核保障制度的形成与发展<
/p>
根据规约规定，
IAEA
主要有两方面的职能
：一是促进原子能的和平利用，
二是对原子能使用进行控制。为此，规约第三条
A
款
5
项规定，
IAEA
有权“制
定并执行安全保障措施，<
/p>
以确保由机构本身，
或经其请求，
或在其
监督和管制下
提供的特种裂变材料及其他材料、服务、设备、设施和情报，不致用于推进
任何
军事目的；并经当事国的请求??实施安全保障措施”。但是，规约的这一核保
障条款，并不具备自动执行的功能。为激活
IAEA
的保障功能，承担保障义务的
国家必须和
IAEA
签订保障协定，此种协定才是保障制度的直接依据。然而，在
实践中
，
除非已经就何时以及如何对某种类型的援助实施核保障这些细节达成一
致，
否则即使要达成一个微不足道的保障协定也将耗时长久，
< br>不仅复杂而且易引
发争议。
[4]
为了使此类协定易于达成，
成员国决定制定协定范本为将来签订保
< br>障协定提供指引。
但范本本身不能实施保障，
只有当其中
的条款被纳入到国家与
IAEA
签订的保障协定时才有法律拘束
力。可见，所谓核保障制度，其实是一项
以
IAEA
规约的核保障条款为依据，
以核保障协定范本为基础，
以
IAEA
与其成员
国或其他当事
方之间的保障协定为主要内容，
用以控制核能用于军事目的的法律
制度。
以
《不扩散核武器条约》
（
Non-
proliferation
Treaty
，
以下简称为
“
NPT
”
）
的缔结（
1968
年
7
月）和生效（
1970
年
3
月）为标志，
IAEA
核保障制
度的发展
经历了以下两个阶段：
第一阶段，
NPT
缔结之前。这一阶段的保障协定范本包括
INFCIR
C
／
26
、
I
NFCIRC
／
26
／
Add.1
、
INFCIRC
／
66
③
和
INFCIRC
／
66
／
Rev.2
。
196
1
年制订的
INFCIRC
／
26
是
IAEA
历史上
第一个保障协定范本。
该范本规
定，
特
定材料和设备，
以及使用这些材料和设备产生的裂变材料
“不能
以促进军
事目的的方式使用”，
[5]
范本还详述了
IAEA
监视国家是否遵守承诺的权利。
之后
1964
年新修订的保障协定范本
INFCIRC
／
26
／
Add.1
将核查范围扩大到
10
0
兆瓦及以上功率的核反应堆，并且增加了“跟踪”的权利，即把核保障自动适用
于各阶段生产的核材料上。
1965
年，
IAEA
制定了
INFCIRC<
/p>
／
66
，建立了可具体操作的技术性的原
则与
程序。与此相比，再次修订后的
INFCIRC
／
66
／
Rev.2
把保障制度扩展适用于核
材料和使用、加工、储存或容纳此种核材料
的设施。但是，
INFCIRC
／
66
并不要
求成员国把所有的核活动置于
I
AEA
的保障下，只涉及进出口核活动中指定的项
目和设施，因
此被称为“项目型核保障制度”。④
第二阶段，
NPT
缔结之后。这一阶段的保障协定范本包括
INFCIR
／
153
和
I
NFCIRC
／
540
。
< br>NPT
缔结并生效后，
IAEA
制定了新的保障协定范本
INFCIRC
／
153
，以方便
NPT
的成员国与
IAEA
签订新的保障协定。与
INF
CIRC
／
66
相比，
INFCIRC
／
153
涵盖
了一国境内现今和将来所有和平核活动中的核材料，
因此被称为
“全面核保
障”（
comprehensive
safeguards
或：
full- scope
safeguards
）。
伊拉克的秘密核设施在海湾战争后
被发现，让全世界对
INFCIRC
／
153
型核
保障协定的效果表示质疑。随着
NPT
在
1995
年被无期限延长
，为适应新的形势
要求，
IAEA
制定
了新的保障协定范本
INFCIRC
／
540
（
1998
年修订为
INFCIRC
／
540
／
Corr.1
），以确保“公开的核活动中的核材料没有被转
用，并且没有未公
开的核活动”。
[6]
迄今为止签署
INFCIRC
／
5
40
型保障协定的国家已经有
112
个
，其中已经生效的有
78
个。⑤
从
INFCIRC
／
26
到
INFCIRC
／
540
，是保障协定范本逐步完善的过程，规定
的保障范围越来越广泛，实施
措施的规定也越来越具体。最初的
INFCIRC
／
26
主要是为了增强各方的信心，所以其规定政治性较强而技术性不足，<
/p>
INFCIRC
／
66
< br>则规定了相关的技术性原则和程序，
INFCIRC
／<
/p>
153
更是建立了一套完整的核
材料衡算
系统，
INFCIRC
／
540
则弥补了以前的范本在发现秘密核设施方面的不
足。
< br>可以预见，
随着核保障认识与实践的深入，
今后还可能出
现新的核保障协定
范本。另外，值得注意的是，在一国先后与
I
AEA
签订不同类型的保障协定的情
况下适用哪个保障协定的问
题，
其实质为相同当事方先后就相同事项签订的条约
之冲突问题
。根据
1986
年《关于国家与国际组织间以及国际组织相互间
条约法
的维也纳公约》第
30
条第
1
款、第
3
款和第
59
条的规定，由于国家与
IAEA<
/p>
签
订新的保障协定时一般不终止或停止施行先订保障协定，
所以先订保障协定仅于
其规定与新保障协定规定相合之范围内适用。<
/p>
二、
IAEA
核保障制度的实施
< br>庞德说过，“法律的生命力在于实行”。实行即实施，
IAEA
< br>核保障制度的
实施是实现核保障制度实效的重要手段，
从
理论上看应该包括国际和国内两个层
面上的实施。
但是，
防止核能用于军事目的所涉及的只是政治问题，
核保障协定
规定的权利和义务，
原则上只关乎缔约国本身，
与
国内的自然人和法人无关，
其
内容也大多是可自动执行的，
无须再用国内立法予以补充规定，
因此，
核
保障制
度的实施基本上属于国际层面上的实施。
（一）
IAEA
的核查机制
核保障
制度是用来查明国家是否遵守其核不扩散义务的手段，
其本质上是条
约履行的监督制度，
也是一种透明度工具，
渗透到核不扩散
机制的各个环节，
包
括出口控制、无核区制度，是核不扩散体系
的支柱。在实施核保障制度时，
IAEA
和被核查国家在不同保
障协定范本下具体的权利义务是不一样的。
以适用范围最
广的保
障协定范本
INFCIRC
／
153<
/p>
为例，它要求每个成员国建立自己的核材料衡
算与控制体系，
使机构能够核实和确定该国没有把核材料从和平用途转用于核武
器或
核爆炸装置，
[7]
在技术上采取材料衡算、
封隔和盯梢三种方式，
在组织措
施上采取报告和核查制
度。报告分为账目报告和特别报告，目的在于使
IAEA
能
准确了解核材料的情况及变化，
为核查当事国履行义务提供基础。<
/p>
核查分为三类：
其一，
定期核查，
核实提交给机构的报告是否符合运行记录，
核实核材料的地点、
数量、特征，输出与输入的核材料之间的差额；其二，临时核查，核实递交给机
构的新设备的设计信息，
核实缔结保障协定后递交给机构的首次报告，
核实首次
报告与定期核查之前的变化；其三，特别核查，适用于两种情形
：核实国家提供
的特别报告中的信息，
机构认为国家提供的信息
（包括国家对相关问题的解释和
例行核查中获得的信息）不足以
实现其在协议下的职责。
核查是为了敦促成员国履行核保障协定。虽然
IAEA
规约第七条
C
款没有
规
定“不遵守”的构成，但是规定了在可疑的情况下
IAEA<
/p>
可以采取的行动，包括
核查人员向总干事报告，
< br>总干事再把报告转给理事会，
如果理事会发现违反的情
形
则可以召集相关国家要求矫正。
[8] IAEA
也可同时把不
遵守情形及相关报告
向成员国、安理会和大会报告，其报告程序如图
1
所示：
图
1
IAEA
核查报告程序
如
IAEA
确认存在不遵守情形，可以采取三种措施：中止技术援助，要求召
回机构提供的材料和装
备；
限制或中止该成员国在规约下的权利；
宣布该成员国
未遵守核保障制度并提请联合国注意以采取进一步的行动。
前两项措施
对未遵守
保障制度的国家而言威慑力是非常有限的，而在决定是否向联合国安理会报告<
/p>
时，
IAEA
理事会一般是非常谨慎的，
因为国际社会希望尽量把违反核保障制度
的问题留在
IAEA<
/p>
框架内解决。迄今为止，
IAEA
理事会
只就罗马尼亚、伊拉克、
朝鲜和伊朗核问题向安理会报告过四次。
（二）联合国集体安全机制
防止核能用于军事用途，
是维持国际和平及安全的重要内容。
对核保障义务
的违反，意味着对国际和平及安全的威胁，按照《联合国宪章》第
39
条的规定，
它属于联合国有权断定并对之采取行动的
“
情势”
。
宪章赋予安理会维持国际和
平
与安全的主要责任，
规定安全理事会应断定任何和平之威胁、
和
平之破坏或侵
略行为之是否存在，
并采取一切必要手段，
包括制裁和使用武力，
以恢复和维持
国际和平
及安全。
[9]
安理会对伊拉克核问题的介入，
是联合国在核保障领域启
动集体安全机制的重要实践，它促成了安理会成为判
定国家是否违反
NPT
的机
构。
[10]
1992
年安理会的主席声明宣告
“所有的大规模杀伤性武器的扩散都构
成对国际和平与安全的威胁”，
< br>[11]
联合国安理会
2004
年
1540
号决议也申明
“核武器、
化学武器和生物武器及其运载工具的扩散对国际和平与安全构成威
胁”
< br>，
这些都表明核扩散实质上是一个安全问题，
安理会的介
入符合宪章的规定，
具有合法性。
IAEA
理事会把成员方不遵守保障协定的情势向安理会报告以后，
如安理会确认某国违反<
/p>
NPT
并构成对国际和平与安全的威胁，
一般会考虑实施何
种制裁措施，包括使用武力。安理会的制裁措施是按照《联合国宪章》
第七章第
41
条所采取的行动。
IAE
A
模式与联合国模式往往构成实施核保障制度的前后承接关系。
IAEA
模
式有一套完善的程序和技术控制，
< br>整个过程相对来说受大国控制较少，
政治色彩
较淡，结果
也相对公正，再考虑到
IAEA
的制裁权限，涉嫌违反核保障制
度的国
家都愿意用
IAEA
模式解决核
保障争议。
在
IAEA
模式未能解决的
情况下，
则通过
IAEA
理事会的汇报
进入联合国模式。联合国安理会广泛的制裁措施是实施核保
障的有力手段，
但是由于各大国利益不同，
安理会的决议方式很容易让核保障制
度的实施沦为大国博弈的结果。从法理上看，
IAEA
与联合国安理会在实施核保
障制度上的合作，
源于它们职能的
契合，
也是实施国际法的资源稀缺的结果。
对
< br>IAEA
而言，其权利能力与行为能力严格受到其规约的约束，为应对新的日益严
峻的核扩散威胁，
一个明智的选择是与安理会合作，
以安理会为后盾，
相互支持。
安理会需要
IAEA
去执行核查任务，
IAEA
在对相关国家实施制裁措施时更离不开
安理会的道义和行动支持。在可以预
见的将来，这种相互依赖的状况只会加强。
（三）国际司法与仲裁程序
每一个国际事件都可以被确定为一个法律问题，
[12]
争议各方有权就该法
律问题诉诸相应的独立的国际法庭或仲裁庭，<
/p>
即使对于这一局势没有明确的法律
可以利用。
IAEA
规约第十七条
A
款规定：
“与本规约的解释或实施有关的任何
问题或争端，
未能以谈判方
式解决，
有关各方又未商定其他解决方法，
则应按照
国际法院规约，提交国际法院。”保障制度即是“与规约实施有关”的问题，甚
至可能涉及规约的解释，
因此从理论上讲，
围绕核保障制度
的争议可以提交国际
法院。但
IAEA
不是一个国家，在国际法院没有诉讼权。因此，
IAEA
与其成
员之
间的争端，只能根据该条
B
款的规
定，由
IAEA
大会及理事会请求国际法院发表
咨询意见。
这种咨询意见尽管能够澄清一些法律问题，
并给涉嫌违反核保障制度
的国家带来强大的道义压力，但毕竟没有法律约束力。不过，规
约第十七条
A
款也规定了“其他方法”，前提是由各方“商定”
。据此，仲裁可以成为各方能
够接受的争端解决选择，尽管迄今为止还没有利用仲裁解决
核保障争议的历史。
事实上
1992
年
IAEA
与朝鲜签订的保障协定中就有仲裁的规定：
“机构呼吁朝鲜
采取必要的不延迟的行动，不管根据协定的第
22
条采用仲裁解决纠纷的程序有