深圳市城市更新问题总结与典型案例分析报告

深圳市城市更新问题总结及典型案

例分析报告

2016-11-16

目录

一、深圳城市更新问题梳理

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3

（一）价值导向：忽略了对城市更新本质的思考，缺乏人文关怀

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3

2

、以大 拆大建为主导的城市更新建设对历史记忆与文化遗传传承重视不够

3

3

、市场 与政府的关系定位不清晰，缺乏有效协同

3

（二）管理机制：职能配置不清，政策设计滞后

.

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4

1

、职能 配置：纵向职责定位不清，横向权责边界模糊

4

2

、制度 设计：制度零碎、缺失、缺乏有效协同

4

3

、操作 流程：现行零散、复杂的操作流程给城市更新项目实施增添压力

9

1

、当前城市更新处于

“

见物不见人

”的状态

3

二、深圳城市更新典型模式及评价

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11

（一）特区内城中村改造模式—拆除重建类

< br>.

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11

1

、蔡屋围旧改模式

11

2

、岗厦旧改模式

4

、大冲旧改模式

6

、模式特征总结

12

14

18

3

、渔农村改造模式

13

5

、鹿丹村旧改模式

15

（二）原集体经济组自改模式——传统旧改类

.

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19

（三）工改商更新改造模式——功能改变类

< br>.

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20

1

、集体合法用地的旧改：西乡劳动村

20

2

、制 度边界上的预期：未经批准改变功能

22

（四）旧工业区升级改造模式——综合整治类

.

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22

1

、沙浦国际艺展中心模式

23

2

、笋岗艺展中心综合整治

23

3

、华侨城创意文化园三期项目

24

4

、葵涌鸿华印染厂综合整治项目

5

、模式特征总结

25

26

一、深圳城市更新问题梳理

（一）价值导向：忽略了对城市更新本质的思考，缺乏人文关

怀

1

、当前城市更新处于“见物不见人 ”的状态

城市更新是为了实现城市整体功能的优化，

基础设施的完善，

以最终实现城

市的可持续发展及新型城镇化建设。

而当 前所谓“绅士化运动”的城市更新建设一

直是物的视角，

缺乏人的考虑，

忽略了城市的生命主体——人，

尤其是城市中的

低收入人群。

在城市更新的过程中，

城市的生活质量是提高了，

但与此也带来了

不断增高的生活成本，

导致城市中不可缺少的低收入外来人群如农民工等无法在城

市立 足，而他们是城市组成中不可或缺的一个重要部分。

2

、以大拆大建为主导的城市更新建设对历史记忆与文化遗传传承

重视不够

城市的历史文化是城市在发展过程中经过大浪淘沙历史沉淀的成果，

承载了城

市发展的命脉，

是城市的灵魂，

是城市进步和发展的积极力量。

而在现行城市更

新过程中，

虽然更新方式一般分为综合整治、

功能改变和拆除重建三种，

但现在

一般提及城市更新，

均是以拆除重建为主，

大拆大建的城 市更新建设一方面破坏了

历史的痕迹，

磨灭的城市的历史记忆，

另一方面造 成城市仅存的少有历史建筑、风

貌区等城市文化遗产的破坏，

致使城市的人文精神逐渐散失。

如何 在保护好历史文

化遗传的同时更好的进行城市更新建设，

完善城市功能有待进一步探究。

3

、市场与政府的关系定位不清晰，缺乏有效协同

< br>

深圳市城市更新遵循“政府主导，

市场运作”的原则，

这一原则提高了 资源

配置的效率，但与此同时也导致市场和政府之间的关系定位不清晰，

市场与政府两

者的力量和关系失衡，引发“市场过度 、政府空缺”等一系列问题：

（

< /p>

1

）“市场

过度”，当前城市更新主要由 市场主导，计划由市场申报，规划由市场行使等

一方面导致城市更新项目普遍存在

“挑肥拣瘦” 的现象，开发商往往倾向于改造

易于实施、容积 率较低且具有较大商业价值的区域，

一些亟待通过更新完善城 市

功能的老旧片区由于经济收益有限而难以推动，政府意愿和市场操作发生错位；

另一方面开发商往往更注重短期经济效益，

基本上偏向于商业、

住宅开发，对基 础

设施和公益事业建设不足，

对社会、环境、文化等方面的整体提升关注度不够，

导致城市更新规则失序，公共利益受损、社会利益分配失衡。

（

2

）“政府缺位”，

政府作为城市更新的主体，

在更新过程中不能发挥其应有的作用，

导致规划计划在

其引导作用中失灵，

导致城市更新项目偏离其本质目的，

成为市场、原权利主体获

取利益的工具，更新过程混乱。缺乏在城市更新过程中起到统筹 调节的作用，不能及

时解决和有效应对城市更新过程中遇到的问题，

缺乏对市场主导的开发模式的引导和

控制，尤其是在开发 商与小业主博弈不能达成一致时公权力救济空白。

（二）管理机制：职能配置不清，政策设计滞后

1

、职能配置：纵向职责定位不清， 横向权责边界模糊

（

1

）纵向职能配置：市、区两级政府在城市更新过程中职责定位不清晰、

职责划 分不明确

城市更新是城市存量发展阶段的新生事物，

运作流程较长，一个城市更新项

目从前期意愿征集、

申报、规划计划审批到项目实施完成，

大概需要

3-8

年的时

间。市区政府在不同的环节均具有不同的申报和审批职能，

当前的职能配置存在

很大的问题：（

1

）市区政府定位不 明：当前“强区放权”的要求导致现行城市更

新职能配置混乱，

市、区两级政府不能明确自身在城市更新过程中的定位，

导致

当前城市更新项目“个案主义”的审批现象严重，

缺乏“准则主义”的指导。（

2

）

市区政府职 责不清：城市更新涉及街道办、区旧改办、区管理局、区政府、市更

新局、规土委等市区多个不同的部门，

市区政府之间的权责缺乏精确的划分，

也缺

乏相关工作机制的约束。现行机制中，街道办管的太多，又管的不好，且程序

不明确，导致当事人不胜其扰。应明确 市区各管理部门的职责，一方面限制、明

确街道办的职责在于集体资产处置管理，

另一方面明确区更新局计划的作用及管

理局 规划的作用，同时加强市更新局、规土委的统筹把控作用。

（

2

）横向职能配置：部门间权责边界 交叉，业务流程不明，尺度把握不清

城市更新涉及市区各部门，（

1

）各部门间的权能缺乏明确的 统一与管理，

职

责边界模糊，导致审 批过程混乱，部门之间推卸责任现象严重；

（

2

）无论是市还

是区内各部门无法明确自己在城市更新 中的责任，

对城市更新的申报要求缺乏系统

< br>的学习和认识，各区相同的部门，一个区不同的部门对申报的相关要求不统一。

2

、制度设计：制度零碎、缺失、缺乏有效协同

（

1

）城市更新利益配置与其他 存量土地二次开发方式缺乏有效协同，阻碍

历史违建的处理、土地整备等的实施