澳大利亚整体政府改革与跨部门协同机制

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【专

题

号】

C3

【 复印期号】

2014

年

01

【原文出处】《

【作者简介】孙迎春，国家行政学院译审，管理学博士

推进制度化、经常化和有效“跨界”合作以增进公共价值，是世纪之交发达国家政府改革的新 趋势，

整体政府和跨部门协同相应成为发达国家政府改革的热门实践和国际行政学研究的 前沿领域。面对政府管

理的新形态和我国行政管理体制改革的迫切要求和现实需要，中共 十七大报告提出要“健全部门间协调配

合机制”，十七届二中全会明确指出要“完善行政 运行机制”，而新一届政府着力推行的行政体制改革也

强调要“紧紧围绕转变职能和理顺 职责关系”。为此，适时借鉴国外跨部门协同的理论和有效经验，对构

建适合国情且具有 中国特色的跨部门协同机制，规范、高效而有序地完成向机构改革与运行机制和管理方

式 改革并举的重大转变，具有突出的理论探索和实践指导意义。

一、整体政府改革的国际背景

整体政府是在全球化进程中，伴随 着科技的进步、风险社会的出现以及民众对好政府的期待，在理论

和实践的频繁互动中逐 渐形成发展的。其内容非常广泛，既包含不同层级政府之间的“上下”协作，也包

含同一 层级不同政府之间以及同一政府不同部门之间的“左右”协同，还包含政府与企业和非赢利组织之

间的“内外”合作。在结构上既包括部际委员会、专项任务小组等正式结构，也包括辅助和网络等非正式

结构。程序上不仅推出了“黑箱论”、“循环论”、“巧匠论”、“协作论”和“动态论 ”等过程研究框

架，在发展阶段和影响因素方面也有宽泛多样的研究视角和翔实具体的划 分标准，比方说，“维度论”、

“权变论”以及诸多成功要素论。尽管研究的结果异彩纷 呈，但总体上认为，整体政府跨部门协同机制需

要依据工作任务的性质，紧急、重要和难 易程度以及资源的可利用性进行灵活搭配，协同的过程也不是各

发展阶段的线性组合，而 是一个循环往复的动态发展过程，需要借助领导力、文化、财政、绩效、问责等

工具，在 各阶段要素之间按照环境变化灵活互动，在不断建设和持续学习的过程中予以完善。

发端于

1 997

年英国行政现代化进程的整体政府跨部门协同改革，顺应了经济全球化和政治民主 化潮

流，认为公共行政的最佳目标不是“小政府”，而是“好政府”。改革的方式已经不 是政府从各领域的全

面撤退，而是选择适当的作用领域，不仅要肯定新公共管理改革所倡 导的效率价值，也要关注民主价值和

公共利益，希望通过协调、整合等手段促进公共服务 主体之间的协同合作，在广泛应用信息和网络技术的

基础上，建立起跨组织、跨部门、跨 机构的治理结构，最大可能地避免职能交叉或利益冲突，以便进一步

发挥中央政府在整体 战略协作中的纽带作用，提高各部门应对复杂问题的综合能力，通过打造合力来实现

协同 各方的

“共赢”

。

作为政府管理碎片化 和空心化的根治之道以及社会综合性和复杂性问题的应对逻辑，

英国的整体政府跨部门协 同改革超越了传统的官僚体制和新公共管理模式，在政府管理上既发挥了新自由

主义的竞 争机制和市场机制，也提倡通过协调整合的方式实现社会公平、正义等民主价值，推行政府行政

< br>业务与流程的透明化、整合化，提高政府整体运作的效率和效力。

继英国之后，以跨部门协同为核心 价值的整体政府改革迅速在世界范围兴起与发展，已然成为西方国

家行政改革的普遍实践 。尽管强调组织整合、跨界合作、网络化运作和多元主体共治是西方整体政府改革

的共性 ，但不同国家在实际操作过程中选择了不同的改革路径，相继创生出英国的协同政府

(J oined-up

Government)

、加拿大的横向治 理

(Horizontal Governance)

、澳大利 亚的整体政府

(Whole

—

of

—

Government)

和美国的协作治 理

(Collaborative Governance)

等 实践模式。本文重点介绍澳大利亚整体政

府跨部门协同机制的发展历程与最新实践。

二、澳大利亚的整体政府发展历程

澳大利亚管理咨询委员会

(Management Advisory Committee)

在报告中将整体政府定义为：“公共

服务机构为了共同目标而采取跨越组织界限的合作方式，以整体政府的姿态回应所面对的特殊问题 。采取

的形式可以是正式的，也可以是非正式的，主要关注政策开发、项目管理和服务供 应。”

实际上，整体政府对于澳大利亚来说并不是新鲜事物，因为改善政策咨询和服务供应项目的协调，一

直都是澳大利亚公共服务的重点工作，其特点就是重视跨组织界限的共同目标，反对在组织内孤立作战 。

澳总理霍华德曾经说过：“超越每个部长权限运行的任务就是整体政府面对的问题，该 问题的解决办法要

求长期的战略关注，愿意通过与社会磋商制定政策，并用灵活的方式提 供符合当地需求和条件的服务。”

在澳大利亚的概念中，整体政府强调宽度

(

整体

)

和政府

特别是内阁和部委

)

， 强调公共部门机构所关注的政

府政策和操作议程，主要的工作内容包括设计与提供不同的 跨组织政策、项目和服务。在机构调整上主要

分三种跨组织协调类型：政府机构之间，各 级政府之间，以及公共、私人、非盈利和社会部门之间。

澳大利亚整体政府协调工作迈出的第一步，也许是联邦制建立 不久就成立了总理办公室，而皇家政府

行政委员会

(Royal Commission on Australian Government Administration )

发表的《促进整体政府新

模式》的报告可以算其整体政府建设 的一个里程碑。

1987

年的政府改革将

28

个部委减少至

18

个，每个

部委都由一个具有跨部门职能的内阁部长负责，这又进一步加大了部门之间的协调力度。这次 改革不仅将

相关职能整合进更大的部门，而且还增强了内阁在横跨整个政府领域的战略政 策方面的决策能力，对于跨

越联邦机构进行政策、

项目和服务供 应等方面的协调整合非常有利。

尽管政府在此之后还进行了多次改革，

< br>但减少部门机构并由内阁成员直接领导的基本理念被保留了下来。

1997

年成立的联络中心

(Centrelink)

可

以说是澳大利亚整体政府努力的又一次成功典范，该中心不仅将收入支持和就业领域的 两个政府部门的所

有服务供应网络进行了整合，同时还囊括了大量由其他联邦和州政府机 构出资提供的服务项目。而

2011

年重新组建的人类服务部< /p>

(Department of Human Services

，

DHS)

，则将政府提供的所有公民服务进行

了全方位整合，是政府深入推进行政体制改革、最大限度满足民众服务需求的重要尝试。它不仅可以在体

制建构上做到目标集中，结构清晰，有利于中央政府集中整合全国的服务功能，也能够按 照公民的生活轨

迹和实际需要重新设计服务路线，配置服务资源，提高“整体”服务效力 。

在发 挥中央政府作用方面，

20

世纪

70< /p>

年代弗雷瑟政府提出了“合作性联邦主义”

(Co

—

operative

Federalism)

概念，目的是寻找避免联邦政府不必要的工作以及与州政府事务的交叉重叠。

1990

年霍克政

府提出的“新联邦主义”

政策也很重视合作，建议联邦政府从某 些地区撤出直接的服务

供应。在结构上，

80

< br>年代开始流行灵活集中的专项工作小组形式，将政府机构和合适的人员汇集到一起工

作。直到

90

年代，许多整体政府的活动都是按照自上而下的 途径设计，主要关注政策的连贯一致性，但

随后的改革开始逐渐关注服务提供的连贯一致 性，重视社会的协商和参与机制。例如，霍华德政府通过伙

伴关系形式在政府、企业和社 会组织之间开发的“社会联盟”

(Social Coalition)

，

2002

年末所确认的一系

列整体政府重点工作，都在很大程度上要求建设磋商和伙伴机制。

2003

年，澳政府通过成立内阁执行局

(Cabinet Implementation Unit)

，加强了总理内阁部

(Department of Prime Minister and Cabinet)

的

协调职能，其中一项功能就是支持主要的整体政府工作。实际上，继

1992

(Council of Australian Governemnts

，

COAG)

之后，三级政府

(

联邦、州与地方政府

)

之间的整体政府协

调模式已经得到进 一步加强。

尽管整体政府不是澳大利亚公共行政的新任务，但社会对整体政府模式的关注却在与日俱增，要求在