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ABO
模式解读和实施风险
< br>随着中央各部委在基础设施和公共服务领域对
PPP
模式
的大力推广，部分
地方逐渐出现了授权（
Authorize<
/p>
）
-
建设（
Bu
ild
）
-
运营（
Operate
）的
ABO
模
式，即地方政府通过竞争性程序或直接签署协议方式授权相关企业作为项目业
主，并由其向政府方提供项目的投融资、建设及运营服务，合作期满负责将项目
设施移交给政府方，由政府方按约定给予一定财政资金支持的合作方式。那么，
在当下规
范地方政府融资举债、防范金融风险的政策背景下，
ABO
模式
是否具
备广泛应用前景？对此，
笔者尝试从一则案例入手，
剖析
ABO
模式存在的问题，
揭开
ABO
模式的法律面纱。
一、一则
ABO
模式的实操案例<
/p>
以下介绍一则以
ABO
模式实施的县级公路项目，阐述其合作内容及期限、
项目建设资金来源、
项目回报机制以及模式的保障措施，
便于对实践操作中
ABO
项目有一个直观认识。
（一）以
ABO
模式实施的某县级公路项目
< br>
就某县级公路项目，由本级人民政府通过公开招标方式选定社会资本方，并
直接与本级人民政府签订公路项目的授权协议，
授权社会资本方履行
本项目的项
目业主职责，
社会资本方可利用自身资源进行整合，
为政府方就本项目提供投资、
建设、养护等整体服务，政府方按
照授权协议约定，根据项目建设及运营维护成
本，在运营维护期内每年支付服务费用，合
作期满后，社会资本方将该项目设施
无偿移交给政府方指定接收机构。
< br>
（二）项目合作内容及合作期限
1
、合作内容
由本级人民政府通过公开招标的政府采购程序确定项目业主
（社会资本方）
，
由该项目业主向政府方提供该公路项目的投资、建设、养护等整体服务。
其中，
就项目工程建设，如该社会资本方具备相应资质的，可直接承揽项目工程建设；<
/p>
如不具备相应资质的，应当通过二次招标的方式确定施工单位。
2
、合作期限
本项目的合作期限为
12
年（其中建设期
2
年，运营期
10
年），如建设期
延
长的，合作期限相应顺延。
（三）项目建设资金来源
项目资金来
源为本级预算资金
+
上级补助
+
银行贷款
（建设资金缺口由社会资
本方采取向
银行贷款等方式筹集）。
（四）项目回报机制
本项目回报机制
是上级补助、本级财政预算补贴。其中，上级补助资金作为
建设期补助资金，直接折抵项
目总投资；本级人民政府每年安排一定资金，在项
目运营维护期内按照约定向社会资本方
支付服务费。
（五）政府支持措施
本级人民政府出具采用
ABO
模式实施
公路建设的文件，并且政策文件明确
项目实施主体的授权方式。与此同时，由本级财政主
管部门出具补助资金支付计
划说明文件，确保按期支付各期服务费。
二、
ABO
模式与相关模式的比
较分析
以上述
ABO
模式实施的某县级公路项目为蓝本，
分析
ABO
模式与基础设施
和公共服务领域常见的投融资模式（如
PPP/
特许经营、代建管理、
BT
< br>模式）之
间的差异，便于厘定
ABO
模式的具体合作边界，特别是当下国家基础设施和公
共服务领域尚无明确政策直接调
整和规制
ABO
模式的情况下，显得更为重要。
（一）
ABO
模式与
PPP
模式
[1]
1
、模式程序不同
< br>ABO
模式项下，在确定项目业主（社会资本方）时，可能是通过公开招标
等政府采购程序（如上述某县级公路项目），也可能是由本级政府直接以授权方
式确定项目业主而不进行任何采购程序
（如
2016<
/p>
年
4
月
20
日，
北京市交通委员
会代表北京市政府与京
投公司正式签署《北京市轨道交通授权经营协议》，提出
ABO
模式，即由市政府授权京投公司履行北京市轨道交通业主职责，京投公司
按照授权负责整
合各类市场主体资源
[2]
）。可见，采用
ABO
模式确定合作方的
已知案例中并非都经由竞争性采购
程序。
PPP
模式项下，
由项目实施机构通过公开招标等法定采购程序确定社会资本
方，采购程序系
法定要求，也是该模式的必备要素。同时，
PPP
模式需要经过
必
要的识别论证程序，
通过
“
两评一案
”
，
方可确定
以
PPP
模式实施并依规启动采购
程序
。因此，相较于
PPP
模式而言，
AB
O
模式缺乏前期必要的识别论证程序和
必要的采购程序。
2
、合作期限的基本要求不同
基于
PPP
模式长期合作、风险分担原则，<
/p>
PPP
项目最短合作年限不得低于
10<
/p>
年（含建设期），如合作期限低于该限制性要求，则存在项目合规性风险。
而
ABO
模式并无明确的合作年限限制，系根据政府方
的具体授权内容和授权期
限等因素确定合作期限。
3
、项目回报机制不同
ABO
模式项下，由政府方根据项目的投资及运营维护成本，在运营维护期<
/p>
每年按时支付一定的服务费用，
并无明确的按效付费要求以及政府
列支费用纳入
预算和中期财政规划的强制性要求。而
PPP
模式需要根据项目类型、政府财政
承受能力、是否有稳定使用者付费
基础等因素，确定采用使用者付费、政府付费
或者政府提供可行性缺口补助的回报机制，
同时，政府方付费责任须与项目绩效
考核直接挂钩，并且政府支出责任必须依法纳入预算
管理。
（二）
ABO
模式与委托代建模式
鉴于本文是以某县级公路项目为
蓝本，从横向比较角度，委托代建模式亦以
公路建设项目为例，两者间比较分析如下：<
/p>
1
、项目合作内容不同
相较于
ABO
模式，委托代建是项目法人通过招标等
方式选择满足相应要求
的项目管理单位为代建单位，由代建单位承担项目建设管理及相关
工作（如根据
代建合同约定，组织编制招标文件，完成勘察设计、施工、监理、材料设备
供应
等招标工作，协助完成征地拆迁工作，拟定项目进度计划、资金使用计划、工程
质量和安全保障措施等），与
ABO
项目的
合作内容具有明显差异。
2
、项目资金来源不同
ABO
模式项下，由政府方授权确定的社会资本方直接或另行选定合作方负<
/p>
责筹集项目建设所需资金，或者由政府方直接拨付部分资金用于项目建设。委托
代建模式下，选定的代建单位并不负责筹措项目建设所需资金，而是由项目法人
自行筹集项目建设资金，由其按照约定支付工程建设的各项费用。
3
、项目业主不同
< br>ABO
模式项下，是由政府方通过采购程序或直接签署协议等方式授权确定
项目业主单位（即社会资本方），履行授权范围内的项目业主职责。委托代建模
式下，是由项目法人（或项目业主）通过招标等方式选定的委托代建单位，该代
建单位是专业化的项目管理单位，并不发生项目业主的变更。
（三）
ABO
模式与
BT
模式
1
、合作内容不同
< br>相较于
ABO
模式，
BT
模式中由社会资本方负责项目的投融资、
建设及竣工
< br>验收后的移交工作，并不涉及
“O”
这一
“
运营
”
环节。
ABO
模式要求社会资本方同
时向政府方提供投资、
建设、养护等整体服务。
2
、模式合规性要求不同
根据
《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》<
/p>
（财
金〔
2015
〕
57
号）第
2
条
[3]
、《关于组织开展第四批政府和社会资本合作示范
项目申报筛选工作的通知》（财金〔
2017
< br>〕
76
号）第
2
条
[4]
等规定，在政府与
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