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萨班斯法案简介：由来、影响及争论
2001
年
12
月
，美国最大的能源公司
——
安然公司，突然申请破产保护，此后
，公
司丑闻不断，规模也
“
屡创新高<
/p>
”
，特别是
2002
年
6
月的世界通信会计丑闻事件，
“
彻底打击了（美国）投资者对（美国）资本市场的信心
”
（
Congress report,
2
002
）。为了改变这一局面，美国国会和政府加速通过了《萨班斯法案》（以下简
称
SOX
法案），该法案的另一个名称是<
/p>
“
公众公司会计改革与投资者保护法案
”
。
法案的第一句话就是
“
遵守证券法律以提高公司披露的准确性和可靠性，从而保护
投资者及其他目的
。
”
美国总统布什在签署
“SOX
法案
”
的新闻发
布会上称
“
这是自罗斯福总统以来美国商
业界影响最为深远的改革法案
”
。
但由于该法案刚刚通过不久，其执行也不到两
年，现在就来评价该法案的成败得失，为时
尚早。但是，了解该法案的通过背景以
及该法案制订过程中的一些问题，对我们正确认识
、把握该法案，从而理性地看待
我国资本市场的相关事件以及相应的对策问题，不无裨益
。
一、法案的形成过程
按照美国国会网站对
SOX
法案的介绍
，该法案最初于
2002
年
2
月
14
日提交给国
会众议院金融服务委员会
(Committee
on Financial Services
，到
7
月
25
日国会参众
两院
最终通过
，先后有
6
个版本，它们分别是：
2
月
1
4
日、
4
月
2
2
日、
4
月
2
4
日、
7
月
1
5
日、
7
月
2
4
日、
7
月
2
5
日，我们现在看到的是
7
月
25
日的最后版本。
2002
年
2
月
14
日提交到众议院金融服务委员会的版本
，包括
13
章，主要内容集
中
在对注册会计师行业的监管，如：成立一个管制机构，监督注册会计师的运行；
对该管制
机构的运行给出一些原则性的规定；禁止公司官员、董事等相关人员对审
计实务施加不当
影响；加快财务披露的速度，包括对内幕交易和关联交易的电子披
露；禁止在退休和养老
金冻结期间
(blackout periods
内部人的交易
；责成
SEC
修改
公司信息披露的相关
规定、设定最低检查期，并在指定的日期内提交对分析师的利
益冲突、公司治理实务、执
行
(enforcement actions
、信贷评级机构
等的专项研究报
告。与最终通过的版本相比，第一稿较温和，不仅没有最终定稿所包括的
各项严厉
的刑事责任要求，而且，对会计职业监管相对较宽松。当然，这与该法案起草时
间
短有一定的关系，因为，
2001
年
12
月
2
日安
然申请破产保护，第一稿正式提交的
日期为
2002
年
2
月
14
日，这中间还包括一个月的国会休会期（
2001
年
12
月
21
日
至
2002
年
1
月
22
日）。此外，当时世界通信等
事件尚未爆发，社会舆论对企业管
理层的态度还没有根本转变
。
从对美国国会网站的检索情况看，
安然公司
2001
年
12
月
2
日申请破产保护，美国
国会众议院
“
金融服务委员会
”200
1
年
12
月
1
2
日就安然事件举行第一次听证会，讨
论安然倒闭对投资者及资
本市场的影响，作为专家证人出席听证会的有
SEC
首席
会计师、安达信的首席执行官等
4
人
。国会于
2002
年
1
月下旬复会后，
2
< br>月
4
日、
5
日又召集两次听证会，
2
月
14
日正式提交第一稿，自
2
月
14
日起，众议院
金融服务委员会就该法案先后进行了多次听证会，到
4
月
22
日列入
Union
Calendar, Calendar No. 247
，并
根据听证情况进行了第一次较系统地修订。
4
月
22
日的第二稿与第一稿相比，篇幅增加了将近一倍
，主要变化是对公众监督组织
（
Pub
lic Regulatory Organization, PRO
）的人员组成、
经费来源与独立性、具体运
行等的规定更加细致，增加了要求
S
EC
对公司高管在重新编制财务报表之前六个
月销售公司证券所
得部分进行审定并强迫其交出相应利得；具体讨论了对安然和安
达信主要责任人的可能法
律行为及其所得的处理；要求美国总审计署
(GAO
对投资
银行和财务顾问在安然、环球通讯
(Global Crossin
g
失败事件中的作用、特别是投
资银行从事的纯粹帮助企业操纵
现金流以掩盖其真实财务状况的行为；要求美国律
师协会
(Am
erican Bar
Association
对其职业行为示范规则
(Model
Rule of Professional
Conduct
以及
SEC
的规则展开研究，讨论相应职业道德指南是否有效地
指导律师行
为并保护公司股东利益。
第二稿提交后，众议院的讨论非常激烈，
4
月
< br>24
日当天共提交了
5
份正式的
修改
意见，涉及：部分术语（
A001
）、要求
PRO
成员中至少有一人从来没有获取过会
计资格
(A002
、责成
SEC
对审计公开上市公司的事务所要求其不低于一半的收入来
自审计
(A003
、成立一个联邦审计局以从事证券法所要求的
财务报表审计
(A004
、
对
PRO
的具体运行进行讨论与限定
(A005<
/p>
。上述修正案只有前两个获得通过，后三
个都未能通过。在经过正
式讨论后，国会责成工作人员进行修订，从而完成了第三
稿。第三稿与第二稿相比，变化
不大，主要调整就是
PRO
成员的组成上，从原来
的两个非会计人士、三个会计人士，改为一个从未接触过会计、两个最近两年未执
业，其他就是一些遣词用句上的调整。
美国国会关于该法
案的记录表明，从
4
月
25
日提交给参议院
“
银行、住房与城市事
务委员会
”
讨论，之后直到
7
月
15
日，这之间没有关于该法案
讨论、修订的记录。
但实际上，参议院同期也在进行相应的立法行动。比如，参议院
“
银行、住房与城
市事务委员会
”
自
2
月
12
日至
3
月
20
日，共举行了十次听证会，讨论安然、安达
信事件
的原因、影响与对策。其中，
2
月
14
日的听证会邀请了国际会计准则委员
会的秘书长、主席等就会计
准则的表现形式以及美国
“
公认会计原则
”
等问题作证。
3
月
8
日，参议员
Dodd
提交了
有关重建投资者对会计行业信任的法案
，该法案基
本思路与众议院所提交的
H3673
相似，但增加
了有关会计与审计准则、会计师事
务所轮换等提议。
6
月
25
日，参议院<
/p>
“
银行、住房和城市事务委员会
”
主席
Sarbanes
报告有关
“
公众公
司会计改革与投
资者保护
2002
法案
”
，该法案的书面文本于
7
月
3
日正式提交给
参议院，
7
月
8
至
15
日的讨论中，共收到
122
份补充或修正提案，最
终于
7
月
15
日在参议院以
97
对
0
票高票通过，最终通过的提案名称为
“
公司与犯罪舞弊
责任
2002
法案
”
< br>或
“
强化白领犯罪惩罚
2002
法案
”
，但参议院同时将该法案与众议
院提交
的
HR 3673
进行合并，成
为
7
月
15
日
的修改稿（第五稿）
。
按照相关资料的介绍，当民主党参
议员
Sarbanes
早在
6
月
18
日宣布将提交一份关
于
“
公众公司会计改革与投资者保护法案
< br>”
时，参议院内部的意见并不统一，共和党
资深议员
Gramm
不支持该提案。有评论认为，如果不能取得
Gramm
的支持，估
计该提案
2002
年内都无法获得通过。但
6
月下旬至
7
月上旬的一些事件，对该提
案产生重大影响。其中，影响最大的是
2002
年
6
月
25
日公布的世界通
信
(WorldCom38
亿美元假账事件。如果说，安然、环
球电讯等公司丑闻令美国社会
震惊，那么，世界通信赤裸裸的假账令美国社会愤怒。
6
月
26
日，布什
总统承诺
要推进对世界通信事件的调查，并将相关人员
“
绳之以法
”
，
7
月
9
日，布什总统专
程到华尔街发表演讲，宣布成立由司法部副总检察长（
Deputy
Attorney General
）
为主席的
“
公司舞弊惩治工作组
”
，加
大对公司高管人员涉及舞弊问题的刑事责任。
同时，布什也要求国会在
< br>7
月底休会前能够提交让其签字生效的法案。这一切，都
促成了参议院最后快速通过对
S2673
的审议，并将其并入<
/p>
HR 3673
。这样，修正后
的草案篇
幅又增加了一倍多
，内容也发生了较大变化，从原来的
18
章压缩为
10
章
，删除了对有关投资银行、律师等的讨论，将
S2673
的内容
与第四稿的内容进
行合并，如第
8
章<
/p>
“
公司及舞弊罪的责任
”(Corpor
ate and Criminal Fraud
Accountability
、第
9
章
“
严惩白领犯罪
”(White
-collar
crime penalty enhancements
都
是
直接来自
S2673
；将原先数章讨论的内容如对审计行为的不
当影响、非法证券收
入的测定与没收、内部人交易等并入
“
公司责任
”(
corporate res
ponsibility
一章；正式
确定监管会计职业的权威机
构名称为
“
公众公司会计监督委员会
”
(Public Company
Accounting Oversight Bo
ard
，并对该机构的具体运作加以限定。本次修订稿基本确
立
了
SOX
法案最终版本的基调。
7
月
17
日，参议院任命了由
Sarbanes
等
9
名参议
员作为该项法案的主要评议人
(conferee
，负责与众议院进行沟通，进行后续的修
订。
众议院同时也在采取相应的行动。
7
月
15
日，众议员
Sensenbrenne
r
提交了一份关
于强化公司高管层舞弊责任的议案，
16
日获得众议院高票通过，通过的名称为
“
公
司舞弊责任
2002
法案
”(Corporate Fraud Accountability
Act of 2002
，并同时提交参
议院司法委员会
(the Committee on the
Judiciary
进行讨论。该法案最终也并入
HR
3673
，成为最终法案的第
11
章。
7
月
17
日，由参议院修改的法案被返回给众议院。不知是出于对众议院荣誉的维
持，还是出于对自身荣誉的维护，
Oxley
< br>要求全体众议员一致否决参议院的修改，
并专门举行一个会议（
< br>a conference
）。当天的辩论结果是：将法案提交会议讨
论，同时，任命了以
Oxley
为召集人的
10
位评议人。此外，众议院还就该法案的
一
些具体章节（如
306
、
904
、
108
、
109<
/p>
等）任命了专门的成员作为评议人，要求
对这些部分给出具体的修
改意见。由于美国总统布什多次要求国会加快立法进程，
并要求国会在
< br>8
月份休会前能够提交一份最终法案让总统签署，因此，国会参众两
院都在尽快协调双方之间的差距。自
19
日起，众议
院的相关成员与参议院的会议
成员举行会议，对相互分歧进行辩论，并于
24
日完成了对法案的修改。
7
月
25
日，该修正稿以高票分别在
参众两院通过
，
7
< br>月
30
日，美国总统布什签
字，
SOX
Act
正式成为美国的一项法律。
二、
SOX
法案的主要内容
最后修订完稿的
SO
X
法案共分
11
章，第
1
至第
6
章主要涉及对会计职
业及公司行
为的监管，包括：建立一个独立的
“
公众公司会计监管委员会
”(Public Company
Accounting Oversight Board, PCAOB
，对上市公司审计进行监管；通过负责合伙人
轮换制度以及咨询与审计服务不
兼容等提高审计的独立性；对公司高管人员的行为
进行限定以及改善公司治理结构等，以
增进公司的报告责任；加强财务报告的披
露；通过增加拨款和雇员等来提高
SEC
的执法能力。第
8
至
第
11
章主要是提高对
公司高管及白领
犯罪的刑事责任，比如，针对安达信销毁安然审计档案事件，专门
制订相关法律，规定了
销毁审计档案最高可判
10
年监禁、在联邦调查及破产事件
中销毁档案最高可判
20
年监禁；为强化公
司高管层对财务报告的责任，要求公司
高管对财务报告的真实性宣誓，并就提供不实财务
报告分别设定了
10
年或
20
年的
刑事责任。
除上
述两个部分外，法案第七章要求相关部门在
SOX
法案正式生效
后的指定日期
内（一般都在
6
个月至<
/p>
9
个月）提交若干份研究报告，包括：会计师事务所合并、
信贷评级机构、市场违规者、（法律的）执行、投资银行等研究报告，以供相关执
行机构参考，并作为未来立法的参照。按照法案的要求，这些报告都已经完成。
美国
2001
年至
2002
年度所爆发的各项公司丑闻事件中，企业管理层无疑应当负有
最主要的责任，因而，
SOX
法案的主要内容之
一就是明确公司管理层责任（如对
公司内部控制进行评估等）、尤其是对股东所承担的受
托责任，同时，加大对公司
管理层及白领犯罪的刑事责任。企业会计人员以及外部审计人
员在这些事件中的负
面作用，不容否定，比如，安然通过复杂的
“
特殊目的主体
”
安排，虚构利润、隐
瞒
债务，而世界通讯则是赤裸裸的假账，提高财务报告的可靠性，成为
< br>SOX
法案的
另一个主要内容，法案的要求包括：建立一
个独立机构来监管上市公司审计、审计
师定期轮换、全面修订会计准则、制订关于审计委
员会成员构成的标准、要求管理
层及时评估内部控制、更及时的财务报告、对审计时提供
咨询服务进行限制等。并
且，从全部法案的次序安排来看，这些内容排在前三章，而篇幅
也超过
2/3
。因
而，
SOX
法案更像一个会计改革法案。该法案前后被用过多个名称，其中之一就<
/p>
是
“
公众公司会计改革和投资者保护法案
”
。
三、<
/p>
SOX
法案：中期评估
由于
SOX
法案的正式生效是
2002
年
7
月
30
日，到
2004
年初也不足两年
。应当
说，该法案的影响尚未充分发挥，因此，现在就评价该法案及其对资本市场的影<
/p>
响，为时尚早。下面的讨论主要集中在法案制订本身以及该法案的短期影响。
（一）法案的制订过程：匆忙
< br>诚如上述，
2001
年
12
月
2
日安然公司申请破产保护；
2002
年
1
月
10
日，安达信
公开承认销毁了与安然审计有关
的档案。很快，安然公司丑闻转化为会计丑闻。安
达信成为人们谈论的焦点。由于
2002
年事关中期选举
，有效利用公司丑闻事件所
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