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是否有利于解放和发展生产力是衡量中国一切政党政策及其实践的根本标准“中国共产党始终代表
中国先
进生产力的发展要求，就是要不断地解放和发展生产力”在制定和实施农村土地政
策时，就必然要将是否
解放和发展生产力作为衡量农地政策的根本标准。
中国共产党成立以来，一直致力于探索一条具有中国特色的解放和发展生产力
道路。中国共产党登上政治
舞台后，认识到地主所有的封建土地制度、土地占有关系很不
合理，严重阻碍中国生产力的发展。于是提
出了“耕地农有”的口号，实行了土地革命，
使“耕者有其田”得以实现，调动了农民的生产积极性，解
放和发展了农村生产力。
1945
年
毛泽东
在《论联合政府》在指出：“中国一切政党的政策及其实践在中国
人民中所表现的作用的
好坏、大小，归根到底，看它对于中国人民的生产力的发展是否有帮助及其帮助之
大小，
看它是束缚生产力的，还是解放生产力的。”党领导新民主主义革命，改变了中国的半殖民地半封
建社会性质，建立了社会主义制度，为中国社会生产力的发展开辟了广阔的道路，创造了必要的前提。这
时摆在中国共产党人面前的一个重大课题，便是在这个人口众多、经济文化落后、生产力
水平低下的东方
大国中，如何进一步发展生产力，建设社会主义。由于建设社会主义缺乏
经验以及急于建成社会主义的心
理愿望，中国共产党过快地推进了农村土地“劳动群众集
体所有，集体统一经营”的高级农业生产合作社
和人民公社化的进程，违背了生产关系一
定要适应生产力发展要求的客观规律，致使在
1958
一
1978
年期间
我国社会生产力发展缓慢甚至
停滞，农民生活没有得到应有的改善。
十一届三中全会后，以
邓小平
为代表的新时期共产党人在解放思想、实事求是的思想路
线指导下，由于纠
正了过去脱离生产力发展水平、
盲目追求生产
关系和社会关系的变革、
忽视发展生产力的错误观念和做法，
毅
然决然地废除了人民公社制度，实行了农村土地“劳动群众集体所有，家庭承包经营”的“家庭联产承
包生产责任制”，把土地重新分配给农民，农民有了自主经营土地的自主权，这一政策激发了农民长 久以
来积压的生产积极性，农村生产力得到了历史上前所未有的大发展，农民生活得到了
很大的改善。邓小平
同志指出：“社会主义的本质，是解放生产力、发展生产力，消灭剥
削，消除两极分化，最终达到共同富
裕。”这就指明了解放和发展生产力是社会主义的本
质要求，更是党制定和实施农村土地政策的目标和归
宿。
中国共产党
80
多年的历史证明：解放和发
展生产力是制定和发展完善农村土地政策的必由之路。只要党的
农村土地政策真正做到了
解放生产力，发展生产力，农村就兴旺发达；忽略生产力的解放和发展，就会遇
到坎坷和
曲折。目前，我国正处于全面建设小康社会的进程之中，农业的基础地位和重要作用更加突出，
< br>因此必须扫除农业生产力发展的障碍，进一步改革和完善农村土地政策，使农村和农业得到更好的发展。< /p>
正确认识国情是中国共产党制定农村土地政策的前提条件
回顾中国共产党的农村土地政策的发展演变历史，不难看出，中国共产党在不同的历史阶段，
处理农民土
地问题的具体方针政策是不同的。条件变了，任务变了，党的方针政策也势必
要做出相对应的调整。农村
土地政策应从当时的基本国情出发，尤其是要根据当时当地主
要矛盾的转换而转换，做到认清国情，与时
俱进。正如毛泽东指出：“当革命的形势己经
改变的时候，革命的策略、革命的领导方式，也必须跟着改
变。”
历史证明，凡是正确的农村土地政策，都是正确认识国情
后作出的政策选择，只有国情的变化，新情况、
新问题的产生才是政策制定的客观依据。
如果从主观愿望出发或照搬照抄别国的经验和做法，背离自己国
家的国情，不仅不能推动
社会的发展，反而要阻碍社会发展。遵义会议前，我党把苏联经验和共产国际指
示神圣化
，土地政策起源呈外源性形态，导致政策过“左”，革命受到挫折；遵义会议后，我党把共产国
< br>际指示与我国革命实际实现有机结合，内源性地调整了土地政策，有力地推动了革命走向胜利。抗战爆发< /p>
后，中国共产党根据当时的社会主要矛盾的变化，果断地实现了土地政策由土地革命范畴向
抗日战争范畴
的转变，建立了抗日民族统一战线并最终取得了抗战的胜利。建国后，以毛
泽东为核心的党中央认识到中
国的社会主义建设必须从中国实际出发，走一条符合中国国
情的现代化建设道路，但在探索这条道路的过
程中，一度遭受巨大挫折而出现失误。走上
歧途的一个重要原因，是对我国正处于社会主义初级阶段这一
基本国情认识不清楚，犯了
急于求成的“左”的错误“直到十一届三中全会以后，以邓小平为核心的党中
央认识到“
我国正处在社会主义初级阶段”并由此确立了农村土地的家庭联产承包责任制。
1982
年
9
月，
邓<
/p>
小平在党的十二大开幕词中强调：“我们的现代化建设，必须从中国的实际出发，照搬照抄
别国的经验，
别国的模式，从来不能得到成功。这方面我们有过不少教训，把马克思主义
的普遍真理同我国具体实际结
合起来，走自己的路，建设有中国特色的社会主义，这就是
我们总结长期历史经验得出的基本经验。”马
克思主义普遍原理与本国国情的结合，是共
产党人要获得任何事业成功的必然要求。
正确的国情观是毛泽
东思想、邓小平理论及“三个代表”重要思想得以产生和发展的基础和前提，也是党
的农
村土地政策发展的主线。农民土地问题一直以来都是中国国情的最基本特征之一。不了解中国农村土
地问题，就不了解中国农村，就难以了解中国社会。
江泽民
< br>指出：“农民问题始终是我国革命和建设的根
本问题。”邓小平要求党“从中国的
实际出发，我们首先解决农村问题。”因此，无论是革命和建设时期，
从实际出发都必须
从农民的实际出发。
中国共产党在把握住这个基本国情的基础上，
根据时代发展的需要，
就能够提出一系列符合中国实际的，行之有效的农村土地的基本
理论和政策。
农民个体所有，家庭
自主经营
”
的农村土地政策（
1921
年一
1953
年）
“
反帝反封建
”
是中国共产党在新民主主义革命时期的根本任务。
“
反
封建
”
最根本的任务是消
灭封建制度的
经济基础一一地主所有的封建土地制度，
建立农民个体土地所有制。
在新民主
主义革命时期，
中国共产党依次提出了
“
限租、
限田
”
，
“
耕地农有
”
，
“
减租减息，
交租
交息
”
，
“
耕
者有其田
”
等农村土地政策，
到
1953
年春土地改革完成时，
中国基本上实
现了
“
农民个体
所有，家庭自主经营<
/p>
”
的农村土地政策目标。
……
“
劳动
群众集体所有，集体统一经营
”
的农村土地政策（
1953
年一
1978
年）
从
1953
年党确立过渡时期的总路线到党的十一届三中全会召开，是中国共产党领导中国农
民确立
“
劳动群众集体所有，集体统一经营
”
农村土地政策的时期。在这期间，
农村土地政策
从
“
农民个体所有，家庭自主经营
”
向
“
农民个体所有，劳动互助<
/p>
”
，
“
农民个体
所有，统一经
营
”
发展，再向
“
劳动群众集体所有，集体统一经营
”
演变，最终发展演变成为
“
劳动群众集体
所有，集体统一经营
”
的
“
一大二公
”
、
< br>“
一平二调
”
的人民公社农村土
地政策。农村土地政策
的这种演变，
既反映了中国在走社会主义
道路的过程中选择土地集体化、
公有制的历史必然
性，
又体现了中国共产党脱离生产力水平追求生产关系变革导致的农村土地政策演变的盲目
性。因此，这既使中国的农村、农业、农民在现代化过程中取得了巨大的成就，又使其付出
了沉重的代价。
……
“
劳动
群众集体所有，家庭承包经营
”
的农村土地政策（
1978
年以来）
党的十
一届三中全会以来，我国农村实行了以
“
家庭联产承包生产责任
制
”
为主要内容的
“
< br>劳
动群众集体所有，家庭承包经营
”
的农村土地政策。这项政策经历了逐渐确立阶段（
1978
年
一
1984
年）
，现在正处于
“
长期稳定和不断完善
”
阶段（
1984
年以来）
。
“
家庭联产承包生产
责任制
”
是中国共产党农村政策的基石，必须保持长期稳定。同
时，实践没有止境，创新也
没有止境。
中国共产党必须坚持解放
思想、实事求是、与时俱进的思想路线，尊重农民意愿
和首创精神，因地制宜地不断完善
“
家庭联产承包生产责任制
”
。
农民群
众说：土地确权是
“
确实权、颁铁证
”
2010
年，中央
< br>1
号文件首次明确提出，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建
设用地使用权等确权登记颁证工作。
今年，
中
央
1
号文件进一步指出，
加快推进农村
地籍调
查，
2012
年基本完成覆盖农
村集体各类土地所有权确权登记颁证。
据国土资源部统计，<
/p>
截至
2012
年
6
月底，
全国农村集体土地所有权登记发证率已达到
78%
，
集体建设用地使用权确权登记发证率达到
了
85%
，
宅基地使用权确权登记发证
率达到
80%
。
全国
< br>29
个省份制定实施了征地统一年产值标准和区片综合地价，征地补偿标准普遍提
高
30%
以上；
2500
多万被征地农民纳入社会保障。
为了保证农村集体
土地确权登记发证工作的有效推进，
各地还结合实际，
协调建立
了一系列
激励、
责任等管理制度，
将工
作目标完成情况与集体建设用地流转、
城乡建设用地增减挂钩，
与农用地流转、
土地征收等重点工作挂钩，
使土地确权登记发证
紧张有序地推进，
效果显著。
比如，
天津市已累计核发集体土地所有权证书
22018
件，
登记面积
7603
。<
/p>
5
平方公里，调处
纠纷
< br>7333
宗，提前完成了全市集体土地所有权登记发证工作，有力地促进了经济社
会的发
展和稳定。
四川省成都市在确
权登记发证中，采取
“
五个锁定
”
、
“
八个步骤
”<
/p>
和
“
九个回头看
”
的工作法，
确权颁证做得又细又好。农民群众高兴地说，这次
土地确权是
“
确实权、颁铁证
”
，发的是共
和国的
“
丹书铁券
”
。
江苏省政府牵头，部门协同，齐抓共管，全省农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、
宅基地使用权发证率已分别达到
70%
、
< br>92
。
9%
、
< br>84
。
9%
。特别是地处苏北的
新沂市把农村
集体土地确权登记发证当作基础工程、枢纽工程，政府看重，部门看重，老
百姓更看重。南
通市通州区成立了集体土地所有确权登记发证专门机构，工作涉及
20
个镇
249
个行
政村的
9351
个村民小组，全区已全面完成村民小组集体土地
确权登记发证工作，共发放集体土地
所有权证书
21385
本，让农民吃下了一颗
“
定心丸
”
。
阿婆唱：红军来后分了田，田契换上耕田证
< br>1930
年，闽西完成土地分配、焚烧旧地契和颁发土地证后，世代受尽地主剥削
的劳苦农民
手捧耕田证，
跑到自己分到的土地上，
唱起幸福山歌。
龙岩县后田村的陈阿婆这样唱道：
“
阿
婆苦了几十年，红军来后分了田；田契换上耕田证，土地还家
喜连连。耕田证啊放哪边，放
在铁盒怕锈斑，放在梳奁怕老鼠，放在米瓮怕虫钻！耕田证
啊贴胸前。
”
是呀！农民的生产、生
活离不开土地，农民的感情寄托在土地上。
中国共产党从成立
就将土地问题作为中国革命的重要组成部分高度重视。
实践表明，
凡是土
地改革后及时普遍发放土地证的地方，
人民群众的革命
热情就特别地高涨。
土地革命，
确实
是
中国革命取得胜利的重要法宝。
然而，
土地确权法律法规不断完善及其所取得的辉煌成就，
也是我们党在不同历史时期进行<
/p>
艰辛探索才不断推进的。
（一）第一、
第二次国内革命战争时期（
1921
年
—
1937
年）土地法律法规
1927
年，党的
“
五大
”
通过了《土地问题决议案》
。<
/p>
1928
年至
1931
< br>年，中华苏维埃政府先后
完善和颁布了《井冈山土地法》
、
《兴国土地法》
、
《中华苏维埃土地
法》
，并不断制定、颁布
和实施与土地法相配套的土地法律法规
，其中包括土地调查确权登记发证的法律法规。
1927
年
11
月，中国
共产党在海陆丰县建立了中国第一个苏维埃政府。同时，建立了土地机
构，县设土地革命
委员会，区建立土地科，分田给农民耕种，给农民、士兵发土地使用证。
海陆丰工农兵代
表大会还通过了议案
——
《没收土地案》
。这实际上是土地革命战争时期的
第一部土地法，
第一次提出
由苏维埃政府发田地使用证给一切分得土地的农民，
并明确了
“
有
土地使用证，才能享受土地使用权
”
，强调焚毁封建社会一切契约债务关系。在不到两个月
的时间里
，仅海丰一县就焚烧土地契约
47
万多张，焚烧租簿
5
万多本。
1928<
/p>
年
5
月
5
日，中共中央发布关于没收土地和建立苏维埃的第
37
号通告，明确一切土地
于实行共有后，
重新分给农民耕
种，
以县苏维埃政府名义发给土地证，
旧时田契、
佃约一概
废除。同年，琼崖特委制定办法，提出所有自耕农原耕之田地，须向
农会领取耕田证。
1929
年
7
月
27
日，中共闽
西第一次代表大会通过土地问题决议案，明确已分配土地的地方
要登记，由县政府发耕田
证；强调所有地主阶级的田契佃批等限期交当地政府焚烧。
1930
年，中国革命军事委员会颁布了苏维埃土地法，规定<
/p>
“
田地分配后，由县苏维埃或区苏
维埃发
给耕田证
”
。之后，全国各地苏区相继发布条例、决议，实施土
地登记发证任务（图
一）
。
同年，
鄂豫边区革命委员会制定
《鄂豫边区革命委员会土地政纲实施细则》
，
明确焚烧
豪绅地主一切契约，
发给分得土地者土地使用证。
同年，
龙岩县第
二次工农兵代表大会通过
田地问题决议案，
其中包括领耕田人应
向乡政府登记，
由乡苏维埃报请区政府转请县政府颁
发耕田证；
农民垦殖的荒地，免纳土地税五年，但须向政府请领土地证；果园地应归政府分
配发给耕田证。
同年，
永定县第二次工农兵代表
大会通过土地问题决议案，
十三条决议中有
三条说土地登记发证
，明确田地已分配的地方要登记，由县政府发给耕田证。同年，闽西第
一次工农兵代表大
会通过土地法案，
明确农民领耕田证，
应报告乡政府登记转请县
政府发耕
田证，耕田证失落或破损者，应请求补发，无耕田证发生争执时，政府不予保护
。同年，兴
国革命委员会印发的兴国苏维埃土地法也包括田地分配后，
< br>由县苏维埃或区苏维埃发给耕田
证。同年
5
月
1
日，
右江苏维埃政府颁
布土地法暂行条例，明确农民所耕种土地，
必须领苏
维埃颁发之
土地使用证。
同年
5
月，
全国苏维埃区域代表大会通过、
又于
9
月修订的土地暂
行法明确，已有的地契完全作废，土地归苏维埃政府分配之后
另行发给土地使用证。同年，
峡江县土地暂行条例中也规定，分田后由苏维埃政府发给土
地证。
在土地确权登记发证的进程中，
起到重大推动作用和具有深远政治意义的是
1931
年
11
月举
行的第一次苏维埃全国代表大会。会
上，通过《中华苏维埃共和国土地法》的同时，又通过
了土地部提交的《土地登记法》<
/p>
。并且，中央土地人民委员会土地部在瑞金成立，下设四个
局，还
专门设立了土地调查登记局。
1933
年
6
月
1
日
，中华苏维埃共和国中央政府土地人民委员会土地部发布《关于实行土地
登记的布告》<
/p>
，强调要实行土地登记。苏维埃发给土地证与农民，用这个土地证去确定农民
的土地所有权，
他人不得侵占。
全体农民群众应该明
白：
为了确定自己的土地所有权，
为了
发展国民经济，
为了肃清瞒田现象，
都要自动地把自己分得的土
地，
照着确实数目报告出来。
这是中国共产党在历史上第一次从
法律上、
组织上、
宣传上和行动上提出和施行土地确权登
记发证。
1934
年
7
月，黔东特区第一次苏维埃代表会议通过没收土地和分配土
地条例，规定土地分
配完结后，
应按界址分插标记，
并由区苏维埃发给土地登记证。同年
12
月
30
日，
川陕省平
分
土地须知中重申，
土地分完之后，
立马公布分田单，张贴于热闹
的场口，
并马上根据苏维
埃决定，发分田证；分田之时，还要立
即宣布过去的一切契约完全无效，号召群众去烧毁。
（二）抗
日战争时期（
1937
年
—
1945
年
8
月）土地法
律法规
党中央在延安战斗的十三个春秋中，
< br>为全国开创和奠定了
“
土地法定、
地权证定
”
的重要基础。
1937<
/p>
年
9
月
20
日，发布实施《陕甘宁边区政府颁发土地所有权证条例》
。
1939
年
4
月，相<
/p>
继颁布了《陕甘宁边区土地条例》
、
《陕
甘宁边区地权条例》和《陕甘宁边区土地租佃条例》
等。其中，都把土地所有权、土地登
记、地权处理作为主要章节。
特别应当提到是，
《陕甘宁边区政府颁发土地所有权证条例》颁布，是中国共产党成立
16
年第一部在法理和制度上比较完善的一部土地确权登记发证的法规。该条例共
17
条规定。
第一条阐述了土地的定义：
“
本条例所称土地，包括农地、林地、牧地、房地、水地，及其
-
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