-
一、
什么是
PPP<
/p>
（一）基本概念、核心理念
PPP
，即公私伙伴关系是指公共部门与私营部门为提供公共服务而建立起来的一
< br>种长期合作关系。这种关系用商业协议来确立，公共部门将融资、建设、运营风
险
转嫁给私营部门，
并与私营部门发挥各自的优势来提供公共服务。
在这样的框
架下，
PPP
的表现形式
有多种，如
BOT
（建设
-
运营
-
转让）和
BOOT
（建设
-
运营
-
拥有
-
转让）等。一般而言，按照私
人部门的参与程度和公共部门将各类风险向
私营部门转移的程度会产生多种
PPP
模式，如
BOT,BOOT,DBFO
等。
PPP
的核心
理念是追求资金最佳使用价值
,
通过引进社会资本，发挥公私双
方各
自优势，
紧密合作，
风险共担，<
/p>
利益共享，
得到最优的投资回报及社会公共效益，
实现公共财政或者公共资源的价值最大化。
（二）<
/p>
PPP
的比较优势
相对于政府传统项目开发模式及公共融资方式，
PPP
有以
下
比较优势：
1
、提高公共财政使用效率
PPP
项目一般由社会私人资本或者联合体融资建设及运营，提供公共服
务。共用
财政投入很少，较好发挥了“四两拨千斤”的杠杆作用，这对公共财政短缺的情
况下加快新型城镇化建设有比较重要的意义。
同时，
由于捆绑了建设和经营，
并以服务和产出付费，
使得私人部门能够发挥最
大的能动性，
通过创新、
自我施压等避免项目成本超支。
在风险管理上的合理
分
配和良好的合作机制也使得项目失败的概率大大降低，避免了公共资源的浪费。
2
、保障项目和公共服务质量
评审中标的私人资本或联合体组建项目公司建设项目并提供公共服务。
联合体一
般是由建设方、
融资方、
运营
方组成的利益共同体，
它比传统开发模式具有更好
的内部协调能
力。
另外，很多
PPP
项目通过引进国际知名建设、管理机构，带来先进的管理经验，
有利于提高公
共服务的质量。
3
、实现合作双方互利共赢
合理的
PPP
模式可以平衡公私双方的权责利。
在风险分配上遵循
“最优承担”
原
则，
即将风险分配给最有能力承担的一方。
同时，
全寿命周期特点使得合同具有
较大的灵活空间，
风险共担、
收益共享的机制既能维护共用部门的利益，
< br>也能最
大限度满足私人资本的诉求。
< br>（三）
PPP
实施背景
十八大以来，稳增长、促改革、调结构、惠民生逐渐成
为政策主线。
在当前宏观经济环境下，
发展是
重中之重，
稳增长的任务尤其艰巨。
在此背景下，新型城镇化进
程加快。财政部预计
2020
年城镇化率达到
< br>60%
，由
此带来的投资需求约为
42
万亿元人民币，每年需要资金约
7
万亿。然而作为城
镇化建设主力的地方政府财政压力巨大，各级政府直接债务约
11
万亿，或有负
债约
7
万亿。
在当前土地收入成为地方债务主要还款来源的情况下
，
房地产市场
的正常波动都足以影响地方财政，进而影响新型城
镇化建设进程。
要改变这种困境，最关键的是创新投融资体制，改变传统政
府投资模式。
PPP
模式积极引入社会私人资本，参与城镇化建设，在保障资金来
源、引入先进的建
设和管理经验、保证项目和公共服务质量上有较大优势。
（四
）
PPP
法律依据
< br>PPP
模式在本质上是鼓励社会非公有资本参与社会基础设施
建设和基础服务提供，我国早在
2005
年就出台《国务院鼓励支持非公有制经济
发展的若干意见》，即“非公
36
条”，放宽
非公有制经济
< br>市场准入，其中就有
“允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域”条款。
2010
年，国务院下发《国务院关于鼓
励和引导民间投资健康发展的若干意见》，
即“新
36
条”，进一步拓宽民间投资的领域和范围，明确鼓励和引导民间资本
进入
基础产业和基础设施领域及
市政公用事业
和政策性住房建设领域
和社会事
业领域。
在党的十八届三中
全会上，
“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设
施
投资和运营”成为进一步深化改革，推动新型城镇化建设的重要措施。
（五）
PPP
适用领域
PPP
项目的实施过程是引入社会私人资本组建联合体，授予特许经
营期，由其自
主融资建设和经营该项目，通过项目本身收费或政府对服务的付费收回投资
成
本，实现投资收益。特许期满，项目移交政府或续约经营。原则上，所有能满足
这个特点的政府投资项目都具备采用
PPP
模
式的可能。
在经济基础设施中，有公路、桥梁、铁路、电信等
设施，不实行收费的交通设施
（如海南地区）
可以通过政府对流
量付费的方式实现收益。
在社会基础设施方面，
有体育场、医院
、学校、政府办公楼、会议中心、供水、排污、监狱、歌剧院、
保障房、
旅游设施等，
这些项目大多可以通过消费者付费形成闭环，
不足部分亦
可由政府根据流量付费进行补充。
在具体实施中，
相应
PPP
项目一般由上述各领域政府专业主管部门联合政府投融
资平台组成招商主体，
成为项目发起方。
由专业主管部门代表公共部门负责对服
务质量进行监督审查，维护公共利益。
二、
PPP
实施路径
（一）项目发起
1
、明确需求
拟建项目相应级别的行业主管部门，
如市级项目由交通局、
环
卫局、
教育局等根
据行业需求分析报政府及发改委申请投资立项
。需求应量化，尤其对于拟用
PPP
模式开发的项目，
量化的需求是在支付环节提供绩效标准的重要依据，
比如，
每
年需新增垃圾处理多少吨。需求分析是确定投资规模、投资方式的前提。<
/p>
也可由相关专业国有企业、政府投融资平台公司会同行业主管部
门提出上述需
求，并报政府立项。
2
、评估方案
在需求分析基础上，
上述部门进一步对备选方案进行评估。
主
要是开发方式的选
择。由于
PPP
开发
模式前期工作较长、过程复杂、专业性强、总投资大，因此不
是所有的项目都适用
PPP
模式。有些可能更适合传统采购方式，如
BT
或代建。
对于确需进行
PPP<
/p>
模式开发的，
也要为该项目确立一个参考标准，
< br>即如果按照传
统政府采购模式（
PSC
）开发，需要的总投资和产生的效益，以便为引入
PP
P
模
式提供充分的依据。
3
、可行性研究
项目可行性研究应由以上相关部门组织专家独立进行，
或通过权威中介机构提供
分析报告。
在可行性研究中，
商业预测较为关键，
它可以使政府在大量花费资源开发项目之
前就能够对合作伙伴关系的适用性有所认识，
且对于分析招商过程中私人部门
是
否胜任、确定合理底标有意义。
P
PP
项目涉及私人资本的引入。
较为严肃的项目可行性研究对于
量化项目风险和
成本，确定净利润，形成有吸引力的商业预测，从而降低招商难度有帮助
。同时
也是政府选择开发模式的参考依据。
< br>国际上一些失败的
PPP
案例大多源于对市场风险预测不
足，导致收支难以平衡，
最后破产，由政府接管提供公共服务
,
无形中也增加了公共资源的浪费。
4
、征询意见
就拟建
PPP
项目征询监管方、
专家
、
终端用户等的意见有助于发现潜在问题，
并
< br>在完善后发布切实可行的招商文件。
5
、确定决策文件
< br>在项目发起的最后阶段，
通过分析需求及初步的可行性研究之后，
应形成相关确
定性文件，比如绩效标准，风险管理方式，项目公司运营模式，招
商程序，融资
安排以及监管方案等。
这是开展项目招商工作的前提，也是政府在
PPP
项目中需要做
的基础工作。
（二）项目招商
1
、成立招商小组
< br>招商主体一般由项目所在行业专业主管部门及政府投融资平台公司组成。
招商主<
/p>
体可以进一步委托专业的资产管理公司或资产运营公司为招商代理，
并与其组成
招商工作小组。
为完成
招商工作，
招商工作小组应聘请相应的财务顾问、
法律顾问和技
术顾问等。
在成功招商后，
顾问团队可以进入项目公司继续提供
咨询服务，
顾问费用由项目
公司支付。
2
、发布招商文件
< br>招商前期准备工作包括与潜在对象初步接触，
向政府有关部门和融资机构进行咨<
/p>
询等，并在此基础上确定招商边界条件。如，合同结构，特许经营协议，费用结
算方式，项目公司的组织形式，招商的范围等。这些内容构成完整的招商方案。
在获得政府批准后，由招商工作小组正式发布招商文件。
3
、确定短名单
招商文件发布后，
招商工作小组负责接待意向投资者，
在提
供必要的文件和信息
后，与意向投资者进行充分的沟通，并接收投资建议书。
招商工作小组应从大量的投标方筛选优质的对象确定短名单进入谈判环节
。
过低
的门槛虽然可以使得竞标过程比较激烈，但也容易增加谈
判工作难度。由于
PPP
项目的特殊性和长期性，
单一的指标，
如利润率、
成本收益等无法确定最合适
的
合作伙伴。
以往一些
PPP
案例中不乏为中标而故意压低条件，
但最后却
无法维持，
转而由政
府接手的现象。
4
、谈判及评审
专家和顾问团队应根据项目的特点，
从成本效益、
技术创新
、
管理经验等各方面
予以分析比对，
尽
量以推荐而非打分的方式出具意见。
当前
PPP
项目的行业经验
不足以用过于精细的方式进行评选。
评审工作应充分考虑
PPP
项目的全寿
命周期这个特点。对投资者的经验、技术、
实力以及创新能力应予以重视，前者甚至比价
格更为重要。
5
、签约
最
后由招商主体的行业相关主管部门与胜出的投资者或联合体进行签约，授予
PPP
项目一定年限的特许经营权，并签订合同，由其负责投资、设计、建设、运
营和维护；
如有外资参与，
还需要由拟参股项目的国有企业
或政府投融资平台公
司与其签订合资协议等其它合同。
成功的招商工作是
PPP
项目达成预期的前提
，
必须审慎、
周全，
一般历时约半年<
/p>
至一年。
（三）组建项目公司
1
、股东构成
由取得特许经营权的投资者或联合体出资组建特殊目的项目公司（
SPV
）。一般
代表政府公共利益的国有企业或政府投融资平台公司应进入项目公司
，
参与董事
会及日常经营管理。
2
、融资来源
项目公司的资金来源包括股本和债务。
股本由股东出资，
债务
资金则由银行或非
银行金融机构提供。
为丰富融资结构，
满足融资要求，
也可以吸收一些次级债和
优先
股。
国际上项目公司的股本在资金来源中占比较小，一般不足
20%
。国内一些
PPP
案
例中，这一比例稍高，但一般不超过
1/3
，大部分开发资金应通过项目本身的融
资能力实现。
< br>
3
、管理层
由股东方、
融资方组成的管理团队负责日常经营工作，
通过董事会、
总经理办公
会等处理项目公司在开发建设和运营中
的问题，
并在统一招标、
公开信息方面提
供保障。
4
、协调委员会
由股东方、
政府代表、
专家顾问等组成协调委员会，
对于项目公司内外部利益冲
突，进行协调解决，也可以致力于与政府相
关部门的协调沟通。
对于冲突的解决，
一般先由协调委员会进行协调，
然后是协调委员会下设的专家
委员会进行专业性评判，
最后才是选择仲裁诉讼等，
这有利于保
障合作伙伴关系
及各方利益。
（四）风险管控
1
、风险分配
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