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中国民族经济政策回顾及其评价
民族经济政策是党的民族政策和国家经济政策的重要组
成部分。
新中国成立
60
年来，
中国民族地区经济 发展成就显著，
这是党和国家根据不同历史时期民族地区发展的实际，
制 定和实
施一系列民族经济政策的结果。本文将回顾新中国成立
60
年来
中国民族经济政策的演进历程，
评价各时期民族经济政策的 实施
效果，
总结其经验教训，
力求为新时期民族地区经济 发展提供更
加合理、有效、全面的政策建议。
作者张丽君，
女，
中 央民族大学经济学院教授；
韩笑妍，
女，
中央民族大学经
济学院博士研究生；王菲，女，中央民族大学经
济学院硕士研究生。地址：北京市，邮编
100081
。
民族经济政策，
是党的民族政策和国家经济政策的重要组成
部分。不断解放和发展生产力，实现各民族共同繁荣，是我们党
民族工作的根本宗旨和
在民族政策上的根本立场。新中国成立
60
年来，民族地区经济总量增长 迅速，尤其是改革开放的
30
年
间，
民族 地区的
GDP
总量已由
1978
年的
324
亿元增加到
2008
年
的
30,626.2
亿元，按可比价格计算增长了
17.4
倍，年均增长
10.2
％。财政能力显著增强，固定资产投资高速增长， 工农业生
产得到空前提高，边境贸易发展迅速，交通、通信等基础设施和
生产生活条件明显改善，
少数民族人民生活水平显著提高。
这正
是
60
年来党和国家根据民族地区发展实际，制定和实施一系列< /p>
民族经济政策的结果。
< /p>
长期以来，
中国政府对民族经济政策的制定和实施一直予以
高度重视，
国内学者及相关研究人员也对此进行了研究。
金炳镐
< br>回顾了新中国成立
60
年来中国民族政策的发展历程；王文长分
< p>析了国家宏观政策及具体的制度安排对促进民族经济发展的影
响力，并对国
家扶持民族经济发展的政策形态及效应进行了研
究；
张红梅以如何提高中 国少数民族经济发展政策的有效性为核
心进行了理论阐述和实证研究；
彭 秋虹重点论述了中国共产党第
三代领导集体的民族经济政策；
温军对中国 民族经济政策的稳定
性进行了评估等。
这些研究成果都不同程度地对中国 少数民族和
民族地区经济政策的内容进行了梳理。
本文将从分析民族经济 政
策的特殊性出发，
对各历史时期民族经济政策的实施效果进行评
述，
透过中国民族经济政策的发展及演变历程，
归纳其内在的启
示，力求为新时期中国民族地区经济发展提供更加合理、有效、
全面的政策建议。
一、民族经济政策的概念及其特殊性
民族经济政策，是国家为发展、扶持、帮助少数民族和民族
地区发展经济而实施的政策，
是为指导和影响少数民族和民族地
区经
济活动所规定并付诸实施的准则和措施，
是国家宏观调控的
手段。
对于民族地区发展而言，
民族经济政策是一项重要的区域
经济政
策，
但同时又是一项特殊的区域经济政策，
其特殊性主要
表现在：
1
、政 策对象的特殊性。一般的区域经济政策，是指中央政
府为推动和协调地区经济发展、
调控区域经济运行而采取的一系
列方针、
政策和措施的总称。
其政策对象主要是区域发展的重点
区域，或者是区域调节的重点区域，如
落后区、萧条区、膨胀区
等问题区域。
而民族经济政策的实施对象则是全 体少数民族群体
及民族地区区域。
因此，
民族经济政策与 一般的区域经济政策相
比，
其政策实施的针对性更强，
作 用的主体和范围更为明确和具
体。
2
、政策环境的特殊性。民族经济政策的实施对象具有特殊
性，
决定了其政策实施的环境也有别于一般的区域经济政策。
民
族经济政策以中国民族地区为实施区域，
主要包括内蒙古、
< p>宁夏、
新疆、西藏、广西五大民族自治区和云南、青海、贵州三个少数
民族人口比重较高的省份
(
以下简称民族八省区
)
，
加之分布于全
国各地的
30
个民族自治州、
120
个民族自治县
(
旗
)
以及
1100
多
个民族乡，面积
占全国国土面积的
64
％以上。民族地区地理区
位环境、
生态环境、人文环境及经济发展环境等的特殊性，是民
族经济政策制定与实施环境特殊性
的具体体现。
由于各民族地区
发展状况与非民族地区相比差异显著，
各民族地区之间、
各民族
之间的发展状况也参差不齐，民族经
济政策的制定与实施需要
“因地制宜”、“因族制宜”、“因时制宜”，不能照搬其他地
区的经济发展模式，
照抄其他地区的经济发展政策，
而要 切实把
握政策实施对象，
即目标区域和目标主体的特殊性。
如国家在民
族地区实行市场经济、
优胜劣汰政策导向时，
就应考虑到民族地
区地理位置闭塞、自然环境恶劣、经济发展基础薄弱、公共设施
条件落后等特殊环境，
坚持兼顾公平的政策导向，
加大对民族 地
区经济发展的政策倾斜力度。
各民族地区也应依据本地方的特点
和需要，制定适宜本地区、本民族发展实际的经济发展政策。
3
、政策目的和功能的特殊性。民族 经济政策的目的与一般
区域经济政策的目的有重合之处，
均是通过政府的 集中安排，
对
选定的地域单元予以利益补助，
促使区域经 济发展与区域格局协
调并保持区域分配合理。
但由于政策对象和环境的特 殊性，
民族
经济政策制定与实施的根本目的在于加快少数民族和民族地区
经济建设，
改变民族地区普遍存在的贫困落后状态，
提高 各民族
人民的生活质量，
促进各民族共同繁荣发展。
中国 在各个时期民
族经济政策的制定都受到整个国家宏观发展战略的影响。目前，
中国民族问题比较集中地表现在少数民族和民族地区迫切要求
经济和社会加
快发展的愿望同民族地区经济、
社会发展相对滞后
的现实矛盾。
国家扶持民族经济发展的各项政策实践，
其主要功
能就是要根据各
少数民族的特点和需要，
帮助各民族地区加速经
济发展，切实解决好这一
矛盾。
4
、政策 原则的特殊性。民族经济政策与一般的区域经济政
策相比，
有其自身完整 的政策结构和政策系统，
这决定了它在制
定和实施过程中具有不同于其他
区域经济政策的基本原则，
必须
坚持国家帮助和少数民族自力更生相结合
的原则，通过国家财
政、投资、人力及相关政策的倾斜，一方面尽快解决民族地区贫
困问题，另一方面增强民族地区内在活力，形成具有自我调节、
自我
发展能力的相对独立的经济体系，
提高少数民族和民族地区
的经济发展活
力。
二、新中国成立
< p>60年来主要民族经济政策及其作用
民族经济政策的形成与演变，
既受不同时期国际环境背景的
作用影响，又深受不同历史发展阶段国内政治、经济、文化等特
定环
境的影响。
总体上看，
中国民族地区经济发展战略与相应的
民族经济政策演变大致经历五个阶段。
(
一
)
国民经济恢复和“一五”计划建设时期
< p>(1949.10－
1957)
新中国成立之初，
随着大西南、
大西北逐步解放 和民族自治
地方的建立，国家开始三年恢复和第一个五年计划。这一时期，
中央政府制定的民族政策，
其目的是解决民族平等问题，
扶持地
方政府尽快恢复经济，
使少数民族已有的社会制度过渡到与社会
主义社会相适应的社会历史发展阶段。
1952
年
12
月的《中央关于民族地区的五年计 划的若干原则
性意见》中明确指出，各省、自治区在制定经济发展计划时要全
力推行民族区域自治，
照顾到民族地区发展的要求和愿望，
制定
切实可行的计划。
在工业发展政策方面，
1952
年中央在《关于民族地区的五
年计划若干原则性意见》中提
出，在少数民族的中心区域人
口集中地区，
建立为人民生活所必需的与发展生产有密切联系的
工业。“一五”时期，国家根据建设的布局和资源条件，将苏联
援建的
156
个大型建设项目中的
40
个安排在了民族地区，并 进
行了相关配套设施建设。在农牧业方面，
20
世纪
50
年代初，国
家根据各民族地区的具体特点，实施了靠山吃
山、靠水吃水、宜
农则农、宜林则林、宜牧则牧，以主业带动多种经营、全面发展
的政策。
民族 贸易政策也是民族经济政策的重要组成部分。
新中国成
立后，
结
合各少数民
族不同的社会形态，
逐渐形成了一整套民族贸易政策
体系。
1951
年第一次全国民族贸易会议上，国家确定了对民族
贸易企业实
行价格补贴，
特殊供应偏紧的商品实行计划供应，
对
部分
商品实行价格补贴。
1952
年全国民贸工作会议确定，国家
对民族贸易企业暂不规定上缴利润，对民族贸易企业资金来源，
确定
80
％由国家投资，
20
％由银行贷款解决。
这一时期的民族经济政策，
在保障少 数民族经济权益、
促进
少数民族和民族自治地方经济发展方面起了较大作
用。
财政上的
支援与税收上的优惠政策，
促进了当时民族 地区社会经济的恢复
和发展；大型工业项目的投入建设，如内蒙古包头钢铁基地、包
头两座大型机械制造厂、
宁夏青铜峡水电站、
新疆克拉玛依油 田、
云南个旧锡业公司等，
为民族地区奠定了工业化的基础，
< p>同时帮
助民族地区建立了相对独立的经济发展体系；
休养生息的农牧 业
政策则使处于困境中的少数民族农牧民增强了生产、生活信心，
为后来民族地区农牧业发展提供了政策保障；
民族贸易政策的实
施，更
是赢得了少数民族对新中国民族贸易活动的拥护与信任，
在打开民族地区工作局面方面起
到了开路先锋的作用。
(
二
)
大跃进和国民经济调整时期
(1958
－
1965)
20
< p>世纪60
年代，国家在民族地区实行“财政适当照顾、必
要补助”的优惠政策。
国家预算每年安排一笔少数民族补助费作
为民
族地区特殊性开支专款，
民族自治地方的上年结余资金和当
年预算执行过
程中超收分成收入，都留归民族自治地方安排使
用，
极大地缓解了民族地 区的财政困难。
为适应民族地区经济文
化事业发展的需要，
1964
年
2
月
7
日，财政部颁 布《财政部关
于计算民族自治地方百分之五机动资金的具体规定》
，
国家每年
按照上年的经济建设事业费、
社会文教事业费、
行政管理费及其
他事业费
(
不包括基本建设拨 款和流动资金
)
的支出决算数，
另加
5<
/p>
％的机动金，用于经济建设、社会文教、行政管理和其他事业
支出。
在财税政策方面，
中央 政府对民族地区实行了较为优惠的财
政政策，
除规定民族地区财政应有一 定范围的自主权、
收支结余
上缴中央、不足部分由国家补助外，还发放生
产补助费、卫生补
助费、社会救济费及无息贷款等补助专款。从
1958
年起，国家
实行《民族自治地方财政管理暂行办法》，这是中国第一个以
立
法形式产生的体现民族自治地方财政权限的预算管理法规，
奠定
了中国民族地区财政管理体制的基础。
此外，
国家为加快民族地
区基础产业――农牧业――的发展，对农业长期实行“依率计
征
、依法减免、增产不增税”的轻税政策，牧业采取轻于农业和
城市的税收政策，
对边疆民族地区实行减免工商税及税收负担轻
于内地的税收政策。
工业发展政策方面，根据国家提出的“调整、巩固、 充实、
提高”八字方针，民族地区关停了技术落后、原材料缺乏、严重
< br>亏损的企业，
重点建设了一批与农业生产相关的工业企业；
还根
< p>据各地资源条件分别发展了电力、煤炭、建材、机械、钢铁、化
工等工业企
业及一批轻工业、
民族特需品企业，
并对内地支援民
族地
区经济建设的职工实行必要的照顾政策。
农牧业政策方面，
中央明确提出要增加牧区牲畜生产，
并对
少数民族山区的生产和解决森林资源所有权、
林粮矛盾等有关问
题予以重视。
民族贸易政策中 ，
“三项照顾政策”是当时一项非常重要的
政策。
该政策 主要是对边远山区、
边远牧区民族贸易企业在资金
(
批发 企业自有资金
50
％，
零售企业自有资金
80
％，
不足部分由
财政拨补
)
、 利润
(
民族贸易企业利润留成为
80
％，比一般企 业
高
30
个百分点
)
、价 格补贴
(
实行城乡同价，对送货到边远地区
的企业给以运
费补贴
)
等方面给予照顾
(
简称三项照顾
)
。经过审
查，中央确定广西
17
个县、云南
31
个县、四川
45
个县，贵州
22
个县，青海
31
个县，甘肃
13
个县为照顾地区，极大促进了
当地民族贸易发展。
同 时，
国家对少数民族生产生活必需品采取
措施保证供应，
还制定了边销茶储备政策、
少数民族特需金银饰
品的管理及照顾政策、少
数民族特需用品生产政策等。
这 一时期民族政策的实施，
由于深受国内宏观经济形势的影
响，经历了曲折
的发展过程。“二五”前期，由于片面执行“以
钢为纲”、
“以粮为纲” 的经济方针，
加之错误地估计了民族关
系发展形势，
国家 取消了行之有效的民族地区经济优惠政策，
照
搬推行汉族地区的经济措施
，使民族地区经济发展严重脱离实
际。
工业方面，
民族地 区也跟随全国形势掀起了发展地方工业的
浪潮，不顾当地的社会条件、自然资源和技术条
件是否具备，盲
目建设。农牧业方面，忽视了农业生产内部结构的合理性，不顾
各民族地区自然条件和耕作习惯的差别，
一律搞深翻密植，
使农< /p>
业生产大幅度减产。
牧业发展则采取“以农挤牧”政策，
大 面积
开垦草地，使草场普遍沙化、退化，载畜能力迅速下降。林业生
产方面，强调“以粮为纲”，毁林开荒、乱砍滥伐现象严重，森
林资源锐减、
水土流失加剧。
民族贸易方面，
“二五”计划前期，
民族贸易机构撤销合并，
民族贸易企业“三项照顾”政策停止执
行。
针对“二五”前期出现的过激行 为，
“二五”后期党的八届
九中全会通过了国民经济“调整、充实、巩固
、提高”方针，国
民经济发展进入调整期，
各项民族经济政策也相应得到 恢复和落
实，民族地区经济逐渐得到恢复。
(
三
)
文化大革命时期
(1966
－
1976)
这一时期新中国面临着成立以来最为严峻的国际形势，
美国
对越南出兵，
中苏、
中印边界局势紧张，
严重威胁着中国北、< /p>
东、
南边境地区。
中国区域经济发展政策出于国防战备的需 要，
分散
安排工业布局，
根据各地军事战略地理位置的不 同，
将全国划分
为一、二、三线。处于战略后方的川、黔、陕、甘、青、
宁、贵、
鄂、湘、晋等
10
个省、自治区被划分为“三线 ”地区，集中了
国家大量建设资金。
为满足战略需要，国家将宁夏、青海、甘肃、贵州、四川、
湖南等省的民族自治地方，
以及一些省、
自治区的自治州划归三
线地区，
从沿海和内地陆续迁移植入一批大中型工业企业，
并安
排了一批重点建设项目。
在民族地区的陆地边境线，
国家建立了
数十个生产建设兵团，提供先进的生产工具和现代农牧技术。
“
三五”、
“四五”计划时期，
政府调拨了大量的资金和技术力
量，加速民族地区工业、基础设施建设，使民族地区兴起了一批
现代化企业。
1975
年，国务院批转了《全国牧区畜牧业工作座
谈会纪要》
，重申了“以牧为主”的方针和“禁止开荒、保护牧
场”、
发展畜牧业生 产等政策规定，
推动了民族地区农牧业生产
的发展。
在财政税收方面，从
1968
年起，国家财政实行收支两条线
的管理办法，对民族地区财政支
出给予了必要的支持。为解
决民族地区商品生产工艺落后和供应不足问题
，
国家专项投资建