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[SUFE-IAR-200802]
上海财经大学高等研究院
2008
年度政策建议书之二
慎防未来粮食短缺
上海财经大学高等研究院
2008
年
7
月
1
慎防未来粮食短缺
摘
要
今年以
来，国际粮食短缺加重，全球粮价飙升，国内粮价，特别
是米价，显著低于国际的相应价
格。同时，去年以来，国内农业生产
资料价格加速上涨，
粮食生产的预期 收益明显减小；
在国内库存不明
的情况下，粮食走私却屡禁不止，粮食安
全隐患凸显。鉴于粮食短缺
与过剩的后果严重不对称，
我们必须防患于未 然。
上海财经大学高等
研究院就这一问题邀请国内外农业专家反复论证，
形成如下建议：
政
府向农民承诺在今后几年内以高于现行
市价的水平收购粮食；
并从现
在起加大收购力度，
促使市 场粮价逐步向收购价靠拢。
以上两项措施
既能增产，确保国家库存，避免
粮食短缺，又能增加农民收入。在通
盘考虑粮食安全、社会稳定、经济增长及通货膨胀后
，我们主张两全
的措施是，逐渐放开粮价的同时，定向补助城乡低收入者。
中国改革开放
30
年取得 了巨大成就，经济迅速而持续地增长，人民生活水
平大幅度提高，
中国作 为一个大国崛起于世界的东方。
同时，
随着市场导向改革
的深入，中国遇到了越来越多的重大热点和难点问题，亟待解决。
今年以来，
国内粮价，
尤其是米价与国际价格差距过大，
农业生产要素与粮
< p>食的比价严重失衡。尽管今夏中国粮食收成比去年增产
50
亿斤，令 人欣慰，但
中国粮食供求的现状没有得到根本改变，
未来的粮食安全仍存 在较大的隐患。
正
如温家宝总理所说，
“一个拥有
13
亿人口的大国依靠自己解决吃饭问题，
就是对
世界最大的贡献。
”
鉴于问题的重要性和紧迫性，
上 海财大高等研究院
（详见附录一）
特邀国内
外农业方面的
著名专家于今年
6
月
7
日和
6
月
25
日两次召开专题座谈会。参加
座谈会的
有，
美国德州
A&M
大学经济系终身教授兼上海财经大学经济学院 和高等
研究院院长田国强教授、
美国佛罗里达大学经济系终身教授兼上海 财经大学统计
系系主任和高等研究院常务副院长艾春荣教授、
美国三一学 院经济系终身教授兼
高等研究院农业与城乡协调发展研究中心主任文贯中教授、
北京大学中国经济研
究中心主任周其仁教授、
南京农业大学副校长 曲福田教授、
南京农业大学农业经
济研究所所长钟甫宁教授、
国际
2
粮食政策研究所（IFPRI）高级研究员张晓波博士、美国内华达大学里
诺校区宋
顺锋教授、
同济大学中德学院胡景北教授、
浙江 大学访问教授罗小朋博士等国内
外知名学者专家（详见附录二）
。座谈会 后，高等研究院又多次举行会议，反复
论证，
并参考国务院发展研究中心 程国强研究员的研究结果，
形成以下建议，
供
国家决策参
考。
一、
当前国内外粮食市场的形势
“民
以食为天”
，
“手中有粮，心中不慌”
，粮食的重要性不言而喻。
由于供求失衡，
世界粮食价格持续上涨，
短期内不大可能 大幅回落。
受自然
灾害等影响，世界谷物生产连续两年减产，去年粮食产
需缺口为
5200
万吨。同
时，
一些发展 中国家近几年工业化、
城市化过程加速，
对其国内粮食生产也带来
了一定影响。此外，生物能源的开发也刺激了粮食的消耗。
中
国目前国内农产品的供求虽然基本平衡，但是以大米为例，国内价格远低
于国际价格。<
/p>
2008
年
1
月
31
日，
国际大米价格为
415
美元/吨
（约合人民币
2864
元/吨）
，至
2008
年
6
月
20
日，国际大米价格已上升至
853
美元/吨（约合人民
币
5886
元/吨）
，约上涨了
106
个百分点。反观国内各地大米 价格由于供求基本
均衡而保持平稳，涨幅不大（见图
1，引自程国强）< /p>
。
如果国内大米价格始终稳定在低价位上，
由于以下原因 ，
国内外大米价格差
距今后几年可能继续扩大：
一是成本 约束，
农业投入品的国际价格在未来一段时
间不会下降；二是农地约束，
各国短期内不可能大幅增加；三是库存约束，目前
国际大米库存已经跌到历史最低点，<
/p>
需要连年丰收才能补充；
四是农业科技约束，
需要一段时期
才会有重大突破。
图
1 国内外大米价格（人民币元/吨）
3
值得注
意的是，发生粮食短缺产生的后果与粮食过剩的后果相比，是严重
不对称的。
重，是我们最不
希望看到的。反之，如果过剩，中国就能安全度过世界粮食短缺
的危机。
如果粮食库存的剩余较多，
导致国内粮价下跌，
在国际粮价高位运行的
< p>情况下，
可以考虑出口部分粮食，
所获差价可以用来减轻因提高收购 价造成的财
政压力，风险也很小。
退一步，即使今年中国粮食
能够保持供求稳定，维持低粮价的政策也会导
致今后粮食的供不应求，
粮 食安全问题迟早会凸显。
随着经济发展，
国内粮食的
绝对
需求量会增加，
但是我国的粮食生产成本在很大程度上受到世界市场石油价
格的影响，
如果国内粮价不能逐步向世界市场价格靠拢，
生产者没有正确的价格
信号作为引导，长期的供应将难以保障。
二、中国可能出现粮食短缺的原因
与会专家认为，
中国可能出现粮食短缺风险。
一旦成真，
势必严重影响社会的稳定与和谐。
首先，农业收入与农业投入不成比例，已严重影响农民种粮积极性。
< br>从
2007
年底开始，国内市场上的化肥价格一路上涨，农药、种子、灌溉 、
机械费用也在提高。这种情况下，生产成本加重。由于种田投入大、效益差，浙
4
江、四川、重庆等地不少农民宁愿把地荒
着，外出打工，埋下粮食安全的隐患。
其次，不能确定库存是否足以解决可能发生的未来粮食短缺。
国家储备粮库是政府为确保粮食安全，
防止民众没有饭吃的后顾之忧而建立
的一种调控粮食供需的手段。在粮食短缺时期，粮食储备制度要发挥增加供给、
平抑粮价的功能，
但这需要一个前提，
即有足够多的储备粮可供随时调度 。
虽然
多数专家预估我国储备粮的规模达到
1500
亿斤以上，远远超过联合国粮农组织
提出的保障粮食安全的指标。但考虑到基
层粮库可能存在严重的弄虚作假现象，
实际储备粮的规模恐怕要大打折扣。
今年
“两会”
期间，
袁隆平提交的一份有关粮库空置 问题的提案，
引起轰动。
袁隆平在提案中说，
“有些国家 储备粮库是空的，这些人虚报是有好处的，他们
可以从国家拿补贴，还可以拿仓库来存其
他东西，这是很严重的问题。
”袁隆平
所反映的问题之所以重要，并不单
单是粮库虚报库存容量骗取国家保管费的问
题，而是很多国家储备粮库本身是空的——这
才是问题的关键所在。
再次，中国目前难以指望借助世界市场解决可能到来的粮食短缺问题。
未来一段时期内，
世界粮食市场难以扭转供求失衡的局面。
如果中国真的 发
生粮食短缺，
必然推动国际粮价的上升，
迫使中国以高 昂的代价从国外进口粮食。
即便如此，
中国在整个世界市场粮食短缺的情 况下，
未必能够进口到足够的粮食。
今年以来，一些粮食生产和输出大国
在粮价上涨的情势下，已经开始限制出口。
联合国粮食及农业组织今年
2
月份发出警告，
36
个国家今年将面临食物短缺，
全球大米库存也降至
7210
万吨，为
1984
年以来的最低点。
埃及、
阿根廷和哈萨克斯坦等 多个国家已经宣布提高税收等多项措施限制谷
物产品出口，希望以此保证国内粮食供给。
世界主要大米出产国越南和印度于
3
月
28
日分别宣布，将减少大米出口。联合国粮农组织报告显示，目前全球有大
约
亿人处于饥饿状态，随着粮食价格飙涨，情况将更加严重。我国有
13
亿
多的人口，
一旦供应不足，
世界粮食市 场根本无法填补这么大的缺口，
更不要说
承受高额的价格压力了。
所以，中国不能低估短期内本国出现粮食短缺的可能性。如果不尽速采取
措施，一旦发生短缺，
必将被迫付出巨大的经济、社会成本。
国际上已有多个 发
展中国家因为粮食短缺问题引起社会动荡。
到今年
2< /p>
月止，
已有莫桑比克、
毛里
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